/usr/local/apache/htdocs/lib/public_html/book/KIS/Goci_cover.txt Библиотека на Meta.Ua Європейська комісія. Процеси ухвалення рішень і виконавчі повноваження (фрагмент)
<META>
Интернет
Реестр
Новости
Рефераты
Товары
Библиотека
Библиотека
Попробуй новую версию Библиотеки!
http://testlib.meta.ua/
Онлайн переводчик
поменять



#

Полезное


Назва: Європейська Комісія

Підзаголовок: Процеси ухвалення рішень і виконавчі повноваження

Автор: Сандро Ґоці

ISBN 966–7048–68–3
Мова: Українська (переклад з з італійської)
Видавництво "К.І.С"
Рік 2007
М'яка палітурка
Кількість сторінок: 208
Опис: Книжка досліджує структуру та функціонування однієї з базових інституцій Європейського Союзу-Європейської Комісії-її структуру, роль, процедуру підготування та ухвалення рішень, узгодження діяльності з іншими органами Євросоюзу.

Цільова авдиторія: Для широкого кола читачів


ЗМІСТ


Вступ
I. Що таке Європейська Комісія?
1. По той бік договорів
2. Історія
II. Політичний вимір
1. Номінація та призначення складу колегії
2. Призначення президента
3. На шляху до парламентаризації Комісії
4. Роль президента
5. Розподіл портфелів з боку президента
III. Комісари та кабінети
1. Комісари
2. Кабінети
IV. Адміністративний вимір
1. Реформа Комісії
2. Служби Комісії
3. Адміністративна культура та розвиток
V. Процес ухвалювання рішення
1. Внутрішній етап
2. Рішення колегії
3. Зовнішній етап: переговори та процеси ухвалювання рішень
VI. Виконання то контроль
1. Загальний огляд
2. Спільнотове виконання та управління
VII. Зовнішня діяльність Комісії
1. Загальний огляд
2. Розподіл виконавчої діяльності між Радою міністрів та Комісією
3. Організаційна структура Комісії щодо зовнішніх відносин
4. Конституція та зовнішня діяльність Комісії
VIII. Між «урядуванням» та урядом: роль Комісії в новому союзі
1. Загальний огляд
2. Комісія як адміністративна гілка європейського уряду
3. Комісія як європейський уряд
4. «Нова Комісія»: від проекту європейського Конвенту до Конституції та далі
5. На шляху до виборів президента Комісії?
Висновки




Вступ
Європейська Комісія є найунікальнішою інституцією в усій політичній системі Європи. Історія Комісії це значною мірою історія Європейського Союзу. Щоб повністю зрозуміти витоки та етапи формування феномену ЄС слід ознайомитися з історією та різними поглядами на Комісію.
Загалом, дослідження, присвячені функціонуванню Комісії, не завжди розкривають усю її внутрішню складність та не висві-тлюють її структуру, щоб виявити всі невідповідності, а не лише традиційно згадувану суперечність між політичним та адмініст-ративним вимірами. Зрештою, Комісія і не вписується у загальні моделі, розроблені для вивчення зв’язків між ними на націона-льному рівні.
Натомість наша мета полягає у вивченні зв’язків співпраці та суперечностей, які виникають у різних підрозділах всередині самої Комісії, а також між Комісією та іншими суб’єктами спіль-нотової системи. Для цього ми будемо розглядати Комісію з різ-них боків та у різних вимірах: інституційному, політичному й адміністративному, внутрішньому та зовнішньому, тобто у зага-льній системі зв’язків з іншими національними інституціями та органами управління, насамперед тими, які пов’язані з процесом ухвалення рішень та виконання спільних політик.
Це дослідження зосереджується на деяких внутрішніх аспе-ктах та аналізує певні стосунки Комісії з іншими установами, а також розглядає, безперечно, одну з найскладніших тем — по-вної чи неповної відповідності Комісії веберівській моделі уніта-рної установи, згідно з якою принципова лінія внутрішнього розподілу в такій інституції має відповідати розподілу завдань між рівнем політичним — колегія — та рівнем адміністратив-ним — генеральні директорати.
Приділяючи значну увагу теоретичним аспектам, автор зо-середжується також і на практичному способі, за яким ініціати-ви Комісії проходять етапи розроблення, обговорення та ухва-лення. Головна мета цієї праці — ближче познайомитися та зрозуміти найнеповторнішу установу Європейського Союзу, без якої, ймовірно, процес інтеграції не досягнув би теперішнього стану.
Аналіз структури та юридичної й адміністративної діяльності враховує також і головні політологічні теорії, які супроводжува-ли розвиток системи Спільноти і, зокрема Комісії, як на самому початку процесу інтеграції (неофункціоналізм , міждержавний підхід), так і пізніші, сучасніші дослідження явищ «мережі», лідерства та неоінституціоналізму .
Праця ґрунтується головним чином на дослідженнях, проведених в Інституті політологічних студій в Парижі та Європейському коледжі міста Брюґе, а також на матеріалах відповідного курсу, проведеного в Європейському коледжі в Брюґе у 2001 та 2002 роках. Для цієї праці надзвичайно важливою була допомога окремих людей. Я хотів би подя-кувати Алессандро Ізоні, асистенту з університету Лече, Марко Феррі, службовцю Європейської Комісії, Емільяно Торнезе, Лучано Гаудіо, парламентському асистенту, за увагу при перегляді цієї роботи, Лючії Серені Россі, штатному професору університету Болоньї, за її цінні поради, та Емануелі Марії Мафроллі за її підтримку та терпіння під час редагування.
Особливу подяку хочу висловити Романо Проді, що завжди заохо-чував мене продовжувати академічну діяльність та здійснити це дослі-дження установи, яку він особисто очолював понад п’ять років.

Розділ перший
Що таке Європейська Комісія?

1. По той бік договорів

1.1. Функції та обов’язки Комісії
Комісію часто розглядають як унітарну монолітну організа-цію. Натомість щоб добре зрозуміти внутрішню взаємодію влади та процеси політичних обмінів, необхідно виокремити в Комісії передусім політичну гілку, що утворена колегією комісарів, та адміністративну, яка являє собою найвищі щаблі державної служби Спільноти . В кожному разі, йдеться про політичну, а чи про адміністративну гілку, їх можна деталізувати глибше.


Якщо говорити про політичну гілку, тут слід особливо наго-лосити на трьох моментах. По–перше, значення, яке відводять постаті президента Комісії, є вже набагато більшим, ніж primus inter pares. Другий момент стосується відновленої ролі коміса-рів, що полягає у їхньому подвійному статусі як членів колегії, так і посадовців з окремими портфелями. Зрештою, інституційна система кабінетів є справжнім засобом комунікації, який діє між комісарами та адміністративними службами Комісії.
Адміністративна гілка поділяється, як мінімум, на дві склад-ника, що представлені, з одного боку, генеральним директора-том, з другого — низкою горизонтальних служб, серед яких най-важливішими є генеральний секретаріат та юридична служба. Не можна залишити поза увагою, зрештою, й того факту, що адміністративній гілці властиві численні внутрішні поділи — наприклад через різні національні ідентичності деяких європей-ських службовців, що час від часу стає приводом для виникнення різних конфліктів.
В світлі установчих Договорів Комісія постає найнеповто-рнішою та найбільш наднаціональною установою серед усієї системи Спільноти. Договори визначають досить різні функції Комісії.
Комісія бере участь у законодавчому процесі, зокрема, за-вдяки монопольному праву на законодавчу ініціативу, яке поши-рюється лише на сферу виняткових повноважень Спільноти; виконує законодавчі положення Спільноти; здійснює контроль над виконанням положень договору та похідного права; користу-ється своїм правом на самостійні рішення в певних секторах, як, наприклад, дотримання права конкуренції; формулює рекомен-дації чи думки; представляє Спільноту та веде переговори від її імені на міжнародному рівні.
Хоча Комісія не визнається, принаймні з юридичної точки зору, як «уряд», її поле діяльності охоплює (безпосередньо чи за дорученням Європейської Ради) досить велику частину виконав-чої роботи, що здійснюється в межах спільнотової системи.
З роками ці функції дещо змінюються, розвиваючи одночас-но всю систему ЄС.
Поява Європейської Ради, наприклад, обмежила якщо не саме право Комісії на ініціативу, то принаймні спосіб, в який ця влада реалізовувалася, оскільки часто Комісія повинна спочатку домовитись з главами країн та урядів перед тим, як ефективно здійснювати свої повноваження законодавчої ініціативи.
В подальшому розвитку два так звані «стовпи» ЄС, що від-повідають зовнішній і безпековій політиці та правосуддю й внут-рішнім справам, є за природою набагато більш міждержавними порівняно з класичною моделлю Спільноти і не визнають за Ко-місією монопольне право ініціативи та її повноваження втруча-тися у випадку порушень, що є властивим лише для першого «стовпа» Спільноти.
Крім того, сама процедура спільного ухвалення рішення призвела до зменшення впливу Комісії власне на цей процес. Загальне правило, за яким Рада, за умови одностайного голосу-вання, може змінювати пропозицію Комісії всупереч її позиції, послаблюється вже на стадії узгодження, на якій, незважаючи на присутність Комісії, Європейська Рада та Парламент ведуть прямі переговори щодо можливих модифікацій, які можна було б внести до законодавчої пропозиції .
Існують також деякі важливі неписані функції, які характе-ризують Комісію. Серед них відзначають насамперед роль посе-редника, «чесного брокера». Ця роль є фундаментальною в системі Європейського Союзу, в якому численні дійові особи часто мають протилежні інтереси, що викликає потребу у наяв-ності посередника, який міг би використати найголовніші колек-тивні надбання у визначених політиках на рівні Спільноти. Комі-сії, поза сумнівом, належить провідна роль у виконанні цього завдання. По–перше, вона зобов’язана за договором, стаття 213, бути незалежною та діяти винятково в інтересах Спільноти. Крім того, часто Комісія, завдяки своїм компетенціям і можли-востям, що роками розвиваються всередині її адміністративних служб, отримує вигіднішу позицію, яка дозволяє розв’язувати проблеми в політично–інституційній сфері. Звичайно, функції «чесного брокера» помітно змінюються відповідно до ситуацій та залучених дійових осіб, навіть якщо роль Комісії при цьому залишається завжди основною. Треба наголосити, з якою легкі-стю комісарам і службовцям Комісії вдається об’єднувати та узгоджувати різні інтереси. Цим вони завдячують, між іншим, ще й тому факту, що Комісія має у своєму розпорядженні більше часу, ніж це передбачено у національних політичних системах. Отримуючи призначення на п’ятирічний термін, комісари не зазнають такої нестабільності, на яку приречені члени будь–якого національного уряду. Проте цей аспект, що тривалий час характеризує Комісію, наразі зазнає помітних змін: з одного бо-ку, дедалі більше утверджується авторитет президента, і коміса-ри можуть змушено піти у відставку на вимогу президента , а з другого боку, криза Комісії Сантера продемонструвала, що Па-рламент вже готовий використовувати право висловлення недо-віри діям Комісії.
На думку деяких спостерігачів, Комісія перебуває в умовах, що залежать як від внутрішніх, так і від зовнішніх обставин, що, відповідно, помітно ускладнює її роль .
До того ж Комісія відіграє роль «офірного цапа». Фраза «Брюссель вирішив, що…» є типовою для щоденного життя держав–членів. Цей «Брюссель», разом з його процесами та інституціями, часто ототожнюється в суспільній свідомості з «єврократами», що працюють в Комісії, та загалом із Комісією, яка конкретно уособлює Європу в очах громадян. Фраза «Брюс-сель вирішив, що…» часто продовжується фразою «Брюссель змушує мене робити це […] ці заходи «нав’язані» Брюсселем». Сьогодні подібна фраза лише підтверджує існування цієї функції Комісії — власне кажучи, її ролі «офірного цапа», неписаної в Договорі, але наявної від самого початку процесу європейської інтеграції. Ця «функція» продовжує й досі відігравати важливу роль, оскільки дозволяє національним урядам подавати необхід-ні, але непопулярні заходи як такі, що нав’язуються ззовні: ціл-ком очевидно, в інший спосіб до цих заходів не можна було б вдатися взагалі . Одне з питань, в якому одразу слід розібратися, в момент, коли Спільнота завершує перехід, принаймні на рівні завдань і документів, від маленької Спільноти єдиного ринку до політичного та правового Союзу на континентальному рівні, чи цей підхід «офірного цапа» залишається ще досі прийнятним, а чи, можливо, краще було б визначити виконавчий центр, тобто європейський уряд, чітко відповідальним перед громадянами. Йдеться про питання, що залишається досі відкритим, оскільки навіть новий Конституційний договір не дає прозорої відповіді на проблему європейського врядування.

1.2. Означення Комісії
Комісія завжди була і залишається в центрі системи Спіль-ноти. З одного боку, її сприймають як двигун європейської інте-грації, справжній символ наднаціональної Спільноти й предста-вника спільних інтересів європейських народів. З іншого боку, вона розглядається як «технократичний ареопаг, без громадянс-тва та відповідальності», згідно з відомим означенням генерала де Голля: інституція з потужним політичним імпульсом централі-зації, яка прагне зосередити політичну владу в руках європейської бюрократії, дистанційованої та малоуважної до вимог громадян.
Тоді як роль Комісії щодо Європейського Парламенту є до-сить чіткою й дедалі більше нагадує роль виконавчої влади на національному рівні, її роль щодо Європейської Ради дає підста-ви для дуже різних тлумачень. Володіючи законодавчою ініціати-вою, Комісія отримує безсумнівну перевагу щодо Ради міністрів, яка досить часто залежить від неї у питаннях ідей та специфічних пропозицій. А проте на рівень залежності Ради від Комісії помі-тно впливає ціла низка факторів, з яких найголовніші: чи відпо-відає обговорюване питання сфері передовсім спільнотовій, чи сфері спільної зовнішньої та безпекової політики (СЗБП) або ж деяким аспектам сфери правосуддя та внутрішніх справ ; чи уря-ди держав–членів справді зацікавлені в успішності ініціативи Комісії; та, зрештою, позиція, яку виконує президія Ради.
Серед різних поглядів на роль Комісії варто згадати, зокре-ма, деталізованіші, які допомагають зрозуміти усю складність цієї інституції.
Деякі уявляють Комісію як динамічну та освічену техно-кратію. Це була ідея Жана Моне заснувати «Вищий орган, рішення якого стануть обов’язковими для країн, що входять до його складу». На цій основі ґрунтується означення Комісії як інституції, що володіє глобальним баченням інтересів Європи та, отже, може втілювати в реальність загальну волю спільності .
Поза сумнівом, ці елементи присутні в Паризькому дого-ворі (1951, Європейська спільнота з вугілля та сталі — ЄСВС) та, меншою мірою, в Римському (1957, Європейська економіч-на спільнота). Але наступні розширення ЄС та розвиток її сис-теми зменшили ступінь внутрішньої згуртованості Європейсь-кої Комісії .
Існують і такі означення, які розглядають Комісію як інсти-туцію з дедалі обмеженим полем діяльності та завданнями прин-ципово виконавчими та адміністративними (як певний вид адмі-ністративного секретаріату Ради). Вони акцентують увагу на-самперед на ролі та функціях Європейської Ради, на президії Ради, на її резолюціях та висновках, які намагаються обмежити право ініціативи Комісії, вписуючи її у рамки політичної гілки Ради, на «комітології» як засобі контролю за виконавчою дія-льністю Комісії та, зрештою, на нових процедурах ухвалення рішень, позначених явним міждержавним характером і прийня-тих щодо зовнішньої політики та деяких аспектів правосуддя та внутрішніх справ .
Згідно з іншими дослідженнями Комісія повинна забезпечу-ватися подвійною леґітимністю — як з боку держав (через своє призначення главами країн та урядів, об’єднаних у Європейській Раді), так і народів (через вотум довіри Європейського Парла-менту) — і разом з урядами повинна відповідати за виконання справ Спільноти. Вона має виступати не в ролі нейтрального посередника, а як складова частина, що зацікавлена у подаль-шому зміцненні системи та своєї позиції як виконавчого органа всередині самої системи. За такої стратегії Комісії довелося б шукати союзників серед членів Європейського Парламенту та різних лобі, які з тих чи інших причин, підтримували б її дії (Ко-місія мала б стати своєрідним посередником (promotional broker) всередині Ради) .
Якщо брати до уваги не так функції, передбачені Договора-ми, як її структуру, то можна означити Комісію як maturing bureacracy [бюрократія, що дозріває. — Прим. перекл.]. Це означення прагне відобразити теперішню ситуацію щодо Комісії, інституції, яка, порівняно зі своїм народженням та юнацтвом, вже пережила певну трансформацію, але яка ще не набула ста-більної та означеної моделі організації .
Насправді Комісія — дуже своєрідна інституція. На думку деяких дослідників, однією з особливих та найсуперечливіших її властивостей є те, що вона виконує подвійну функцію забезпе-чення стабільності та динамізму спільнотової системи. З одного боку, Комісія завдяки своєму праву на ініціативу, вважається двигуном європейської інтеграції. З іншого, Комісія повинна залишатися нейтральною та безсторонньою, забезпечуючи ус-пішне просування справ Спільноти та дотримання її права.
Ця подвійна роль політичного суб’єкта та арбітра, крім всього, мусить поєднуватися з процесом дедалі більшої політи-зації Комісії, який залежить як від зовнішніх умов (скажімо, рішення обирати Європейський Парламент загальним голосу-ванням та узалежнити Комісію від його вотуму довіри ), так і від умов, що складаються всередині самої Комісії, як інституції щоразу більш політизованої залежно від того, хто саме обира-ється на посаду комісара (екс–прем’єр–міністри, міністри чи лідери партій).
Цієї рівноваги іноді вкрай важко досягти, особливо в пері-оди, коли, з політичної точки зору, необхідно змінювати та роз-робляти правила та механізми, за якими Комісія покликана здій-снювати водночас як внутрішній, так і зовнішній контроль .
Таким чином, Комісію, з одного боку, засуджують за її над-мірну бюрократичність і технократичність, а з іншого, піддають постійній критиці, коли вона нібито прагне відігравати більшу політичну роль.
Можна з впевненістю сказати, що проблеми, які виникають загалом на національному рівні між політичними та адміністра-тивними (чи бюрократичними) органами, характерні так само для стосунків на рівні між Спільнотою та Комісією. Дійсно, не-обхідність поєднувати політичне лідерство, технічну діяльність і політичну відповідальність (так звану «підзвітність») у системі, що ставить до європейських інституцій дедалі вищі вимоги щодо леґітимності та ефективності власних дій, поза сумнівом, є голо-вною проблемою, перед якою Комісія опинилася наразі.
Якщо в минулому Комісія могла леґітимізувати свої пропо-зиції на підставі порівняно більшої ефективності рішень у випа-дку їх розробки на рівні Спільноти, то в момент, коли відбува-ється поступовий перехід до Союзу більш політичного, Комісія покликана леґітимізувати політику Спільноти через нові механі-зми демократичної участі у виробленні різних політик та заруча-ючись підтримкою Європейського Парламенту. Леґітимність кінцевого підсумку на «виході», тобто ефективність самого ре-зультату, вже не є достатнім критерієм; необхідною стає леґіти-мність «входу», тобто наявність демократичної участі у процесах ухвалення рішення на рівні Спільноти.

1.3. Комісія між автономністю та залежністю
Як вже зазначалося, на основі Договору Комісія має діяти в абсолютно незалежний спосіб відносно національних інтересів і має одностайно просувати загальні інтереси та інтереси Спіль-ноти. Незалежність Комісії, отже, полягає у делегованій держа-вами–членами владі, що забезпечує якнайефективніше вико-нання її функцій . На практиці таке делегування передбачає можливість і здатність діяти незалежно, формально чи нефор-мально, від інших зовнішніх щодо Комісії суб’єктів.
Мотиви, які є основою цього делегованого повноваження, полягають передусім у прагненні скоротити витрати на досяг-нення згоди, що зазвичай характеризують міжнародну співпра-цю. Справді, делегування певних видів діяльності наднаціональ-ній інституції дозволяє подолати класичні проблеми колективної поведінки, зокрема free–riding [безоплатне користування чи-мось. — Прим. перекл.] (тобто прагнення примножити власну користь за рахунок порушення правил, яких дотримується решта членів групи чи спільноти) . Делегування спрощує також і спів-працю та переговори між довірителями, оскільки передбачає постійну активну роботу довіреного агента . Зрештою, подібне делегування уможливлює й повніше дотримання правил, прийн-ятих довірителями завдяки тому самому активному контролю, що здійснюється довіреним агентом.
Всі ці елементи знаходимо у стосунках між державами–членами, об’єднаними в Раді міністрів, і Комісією.
Розподіл завдань урядування між Комісією та урядами мо-жна підсумувати так — уряди, глави держав та урядів встанов-люють в Договорах цілі та повноваження всіх спільнотових інституцій; на засіданнях Європейської Ради (у складі глав держав та урядів і президента Комісії) визначають політичні цілі на середній термін; у складі спеціалізованих Рад (з мініст-рів національних урядів) ухвалюють різні законодавчі акти; виконують ці акти на національному рівні (за допомогою адмі-ністрацій відповідного сектору).
Комісія повинна забезпечити виконання своїх повнова-жень, розробляючи стратегії та програми досягнення великих цілей Союзу, висуваючи законодавчі пропозиції, втілюючи в життя законодавчі акти Спільноти, управляючи бюджетом Союзу та наглядаючи за дотриманням договорів та похідних спільнотових прав.
З іншого боку, будь–яке повноваження важко докладно розписати й передбачити його найменшу особливість, оскільки завжди зберігається певна свобода маневру для уповноважено-го. Останній не залишається нейтральним щодо повноваження, яке має виконати. Існуючи завдяки цьому дорученню, уповнова-жений особисто зацікавлений досягти своїх максимальних мож-ливостей, він намагається розширити сферу впливу та збагатити свої фінансові джерела та бюджет, шукає нових регулятивних інструментів, щоб зміцнити власну незалежність.
Ці елементи можна також простежити у стосунках між Ко-місією та Радою міністрів.
Як уже зазначалось, Комісії належить виняткове право за-конодавчої ініціативи . Завдяки цьому праву Комісія визначає політичний план для Спільноти й відіграє роль «двигуна інтегра-ції» . Це право стає особливо важливим у випадках і в тих сек-торах, в яких уряди не мають чіткого пріоритету та наперед означених позицій і коли самі уряди погоджуються щодо потреби особливого втручання на рівні Спільноти.
Поза тим специфічні свідомість, інформація та інституційна пам’ять, які притаманні Комісії, дозволяють побудувати «мере-жі» підтримки її пропозицій. Це уможливлюється завдяки кон-тактам з групами, які найбільш зацікавлені в їх реалізації (ска-жімо, контакти між Комісією та великими європейськими під-приємствами в часи, коли почалася програма створення єдиного ринку в період до 1992 року).
Комісія може також використовувати так звану «клаузулу гнучкості»: стаття 308 договору передбачає, що на пропозицію Комісії Рада одностайно вживає належних заходів щодо способу дії Спільноти в секторах, безпосередньо не передбачених, за умови, якщо це потрібно для досягнення однієї з цілей, встанов-лених договором.
Щодо певних спільнотових політик Комісія має ще одне особливо широке повноваження, доручене з боку урядів. Можна назвати приклад політики конкуренції, в сфері якої підприємства зобов’язані надавати всю необхідну інформацію безпосередньо службам Комісії. Останні можуть навіть здійснювати попередні контроль і розслідування всередині підприємства та забороняти допомогу держави (якщо це впливає на обмін та задовільне фун-кціонування єдиного ринку). Другим прикладом може бути сфе-ра комерційної політики, в якій Комісія веде переговори на між-національному рівні від імені та на користь усієї Спільноти .
Уряди ж, у свою чергу, мають низку засобів контролю, пря-мого чи непрямого, за діяльністю Комісії.
Насамперед держави–члени мають «повноваження щодо повноважень», оскільки шляхом внесення змін у договір можуть змінювати повноваження Комісії або навіть санкціонувати їхнє припинення.
Влада Комісії встановлювати законодавчий план для Спіль-ноти, зрештою, дуже обмежена у випадках, коли Рада вирішує одностайно, а не кваліфікованою більшістю, а також у секторі спільної зовнішньої та безпекової політики та секторі правосуд-дя та внутрішніх справ, в яких Комісія не має виняткового права ініціативи, а поділяє його з урядами.
Крім того, часто незалежність у формулюванні ініціативи виявляється лише формально. Насправді 35% ініціатив Комісії походять від міжнародних зобов’язань, взятих Союзом; інші 25–30% спрямовані на здійснення чинних постанов щодо економіч-ного та технологічного розвитку; 20% подаються на вимогу Ради міністрів, Європейського Парламенту чи підприємців; 10% складаються з актів похідного права договорів; тож лише 5–10% — це плід справді незалежної ініціативи Комісії .
Сама виконавча діяльність Комісії, як ми побачимо згодом, підпорядкована прямому контролю з боку національних адмініс-трацій через процедури, що дістали назву «комітологія».
Також і міжнародні торговельні переговори ведуться зі спе-цифічними повноваженнями і під постійним наглядом з боку урядів, зокрема, у складі так званого «комітету 133» (він дістав цю назву від номера 133 статті договору, що передбачає дотри-мання особливої процедури).
Врешті–решт, дуже обмежені людські ресурси та бюджет, які має Комісія у своєму розпорядженні, стають іншою значною завадою у досягненні незалежності.

2. Історія
Кожна адміністрація — це завжди вираження й відобра-ження історії та традицій певної країни та її суспільства. Проте адміністрація міжнародної організації, з очевидних причин, не може бути вираженням минулого чи традицій лише однієї краї-ни. З метою досягнення визначених цілей вона досить часто фо-рмується емпіричним шляхом, в умовах швидкої зміни подій. Та адміністрації міжнародних організацій не можуть народжуватися й з нічого і досить часто вони зазнають впливу певних адмініст-ративних і політичних моделей країн, які їх вирішили заснувати.
Від початку адміністрація Спільноти зазнала впливу різних типів адміністративного досвіду. В момент утворення організа-ційної адміністративної моделі був зроблений чіткий політичний вибір. Подібна адміністративна структура була конкретним про-мовистим знаком нової концепції наддержавності, яку Моне прагнув привити новонародженій Спільноті. Насправді адмініст-ративна діяльність нової Спільноти зазнала впливу різних націо-нальних адміністративних моделей, серед яких виділяють фран-цузьку, німецьку та згодом англійську . На цю тему проведені дуже цікаві дослідження А.Стівенса (A.Stevens) та С.Стівенса (S.Stevens), про які докладно йдеться далі .
Французька модель, яка надихнула першу адміністративну структуру, а власне Міністерство економічного планування, ще досі характеризує Комісію .
Одна з принципових характеристик цієї системи полягає на-самперед у ролі адміністрації, яка, керуючись своїм досвідом і технічною компетентністю, покликана врівноважувати дії різних політичних сил. Це не означає, що система не є демократичною та що технократична культура досі домінує всередині Комісії . Навпаки, як показало нещодавнє дослідження, численні високо-посадовці Комісії вважають, що час технократії «а ля Жан Мо-не» вичерпаний . Тим не менш, поширена думка про те, що роль Комісії — будувати спільну Європу і, якщо треба, то веду-чи при цьому боротьбу проти непослідовності її держав–членів.
По–друге, відзначають, що адміністрація Комісії — це зав-жди адміністрація кар’єрного зростання, і службовці мають над-то особливий статус, який гарантовано їхнім професіоналізмом і незалежністю.
По–третє, адміністративні чиновники працюють у межах пірамідальної структури, в якій повноваження ухвалювати рі-шення зосереджене на вершині піраміди та в якій існують досить обмежені можливості щодо делегування повноважень.
Німецька модель також мала певний вплив на Комісію. Зо-крема, два принципи німецької адміністративної моделі втілили-ся в структурі адміністрації Спільноти.
Першим таким втіленням є Ressortprinzip [принцип кола обов’язків. — Прим. перекл.], тобто конституційний прин-цип, який гарантує кожному міністру повну незалежність у сфері відповідальності його міністерства. Проте, це спричи-няє певне роз’єднання у підрозділах, що викликає проблеми в координуванні .
Другим втіленням став принцип Mitbestimmung [робочого контролю. — Прим. перекл.], що означає роль, яку персонал та профспілки відіграють у процесі наймання на роботу та кар’єрного просування. Іншими словами, гарантується повна повага прав і привілеїв працівників, але, з другого боку, це від початку закладає у систему певну зашкарублість і тенденцію просувати у кар’єрі передусім за стаж, а не за досягнення.
Англійська модель упродовж 1980–90–х років, зазнала значних змін у сфері обов’язків і відповідальності адміністрації; остання пройшла довгий шлях від ролі розробника концепції та рушія політики ближче до ролі управління, заснованого на робо-ті служб та на делегуванні доручень зовнішнім сторонам і прива-тним особам.
Англійська державна служба наголошує насамперед на яко-сті управління, застосовуючи певні кодекси поведінки, що міс-тять правила та способи адміністративних дій. Вона приділяє також багато уваги навчанню персоналу протягом усього пері-оду професійного життя.
Ці аспекти мали відчутний вплив на адміністрацію Спільно-ти, насамперед на реформи після кризи 1999 року та згодом після відставки Комісії Сантера: в першу чергу, пильну увагу було приділено питанню менеджменту; по–друге, було передба-чено ухвалення кодексів поведінки та нових внутрішніх розпоря-дків у Раді, Комісії та Європейському Парламенті.

2.1. Вищий орган Європейської спільноти з вугілля та сталі (ЄСВС)
Розробка концепції наддержавності повинна була стати сут-тєвою відмінністю, яка б відрізняла європейський процес інтег-рації від інших міжнародних організацій. Ця концепція втілилась насамперед у делегуванні права ухвалювати рішення Вищому органу влади. Існування цього нового наддержавного Органу з правом ухвалювати рішення, зрештою, стало однією з причин відмови англійців брати участь у ЄСВС . Згодом модель ЄСВС стала також взірцем для деяких положень Римського договору, внаслідок чого, наприклад, саме Комісія отримала право зако-нодавчої ініціативи .
Вищий орган, в розумінні Жана Моне, мав будуватися за типом моделі, прийняття якої було ухвалено у Франції після Другої світової війни. Йдеться про заснування Міністерства економічного планування, організатором та головою якого став той самий Моне . Новонароджена інституція, наднаціональна та не контрольована державами, мала б включити до низки своїх особливих характеристик існування певної організуючої струк-тури, обмеженої за чисельністю штату, але з широкими повно-важеннями ухвалювати рішення. Під впливом невизначеності країн Бенілюксу, які побоювалися, що Вищий орган може зреш-тою опинитися під тотальним контролем Франції та Німеччини, під час переговорів було вирішено створити паралельний між-народний орган — власне, Раду міністрів, до складу якого вхо-дили б члени національних урядів. Це від початку обмежувало незалежність Вищого органу, навіть при тому, що на відміну від Європейської економічної спільноти Рада не наділялася подіб-ними широкими повноваженнями ухвалювати рішення. Певну частину питань міг вирішувати безпосередньо Вищий орган — наприклад, застосовувати санкції щодо виявлених порушень договору ; інша частина питань вирішувалася після відповідних консультацій з Радою; решту могла вирішити лише Рада з ініціа-тиви Вищого органу.
Дотепер всі теорії щодо Комісії більшою мірою зосереджу-валися на аналізі відносин між Радою та Комісією. Натомість питання прямої демократичної леґітимності Комісії зовсім не було взято до уваги. Насправді вважалося, що леґітимність Ви-щого органу має походити від низки чинників: наприклад, від того факту, що призначення її членів має відбуватися урядами, обраними демократичним шляхом, що Комісія підлягає контро-лю з боку Ради, та, крім всього, що від початку Комісія мислила-ся органом технократичним, що складається з експертів, а не політичним.
Втім, уряди не мали жодних намірів залишати для когось широке поле діяльності, й від початку Вищий орган був змуше-ний вести складні переговори з Радою міністрів.
Вищий орган, що був розташований у Люксембурзі, склада-вся з дев’яти членів, з яких по дві особи походили, відповідно, з Франції та Німеччини, тоді як Італія, Бельгія, Голландія та Люк-сембург мали право лише на одного члена. Всі вісім обирали дев’ятого, останнього члена колегії Вищого органу.
Проте з роками засадничі властивості Вищого органу досить змінилися. По–перше, відбулося значне збільшення штату пра-цівників, продиктоване, з одного боку, дедалі активнішою учас-тю Вищого органу у виконанні політик, які він очолював, а з другого — тенденцією до бюрократизації, проголошеною від початку . По–друге, незадовільне виконання власних функцій, спричинене слабкою адміністративною системою, спланованою Моне, серед яких визначають запізнення у виконанні рішень, надмірність витрачених зусиль і відсутність загального адекват-ного координування роботи, стали причиною неминучої тенден-ції до наслідування у роботі виразно ієрархічної моделі .





Купити книгу у видавництві "К. І. С."
Комментарии
Анонимно
Войти под своим именем


Ник:
Текст сообщения:
Введите код:  

Загрузка...
Поиск:
добавить сайт | реклама на портале | контекстная реклама | контакты Copyright © 1998-2020 <META> Все права защищены