/usr/local/apache/htdocs/lib/public_html/book/KIS/Culture_of_Corruption_cover_.txt Библиотека на Meta.Ua Звичаєва корупція?
<META>
Интернет
Реестр
Новости
Рефераты
Товары
Библиотека
Библиотека
Попробуй новую версию Библиотеки!
http://testlib.meta.ua/
Онлайн переводчик
поменять




Назва: Звичаєва корупція?

Автори: Вільям Мілер, Осе Ґределанд, Тетяна Кошечкіна

ISBN 966-8039-38-6
Мова: Українська (переклад з англійської)
Видавництво "К.І.С"
Рік 2004
М’яка палітурка
Кількість сторінок: 328
Опис: Слідом за крахом комунізму прийшла неоднорідна суміш реформ і хаосу. Саме вона становить контекст пропонованого дослідження бюрократичних стосунків у посткомуністичній Європі, де відбувся скоріше перехід від комунізму, аніж перехід до дієвої ринкової економіки і завершеної демократії. Ця книга про те, як пересічні громадяни в чотирьох посткомуністичних країнах Європи – Україні, Болгарії, Словаччині й Чехії – намагаються пристосуватися до урядів, розв’язуючи власні проблеми, як сприймають політиків, що думають про стосунки з чиновниками і які пропозиції реформ підтримують. Автори також аналізують сприйняття та поведінку громадян, розглядають відмінності проблеми взаємодії громадян з чиновниками в різних країнах Центральної та Східної Європи.

Книжка року - 2004. Лідери осені "Політлікнеп. Сучасне зарубіжне суспільствознавство".

Цільова авдиторія: для широкого кола читачів


Зміст

ГЛАВА 1

Налагодження стосунків з урядом:демократичні ідеали та дрібні чиновники
Демократичний ідеал “завершена демократія”
Чи треба засуджувати корупцію в державному секторі?
Чи має значення дрібна корупція?
Чи історичний досвід і культура заперечують можливість реформи?
Чому опитування?
Які види опитуваннь?
План книги
Додаток: формат дослідження
Примітки

ГЛАВА 2
Контекст: незавершений перехід
Демократизація місцевої влади
Приватизація та реституція
Економічний і моральний хаос
Політичний контекст
Ставлення громадян до незавершених трансформувань перехідного періоду
Висновки: жертви необхідного переходу
Примітки

ГЛАВА 3
Як громадяни сприймають посадовців, їхній досвід у стосунках із ними
Як громадяни сприймають політиків і найвищих урядовців
Як громадяни сприймають дрібних посадовців
Порівняльне сприйняття корупції серед громадян
Як громадяни сприймають необхідність використовувати зв’язки та хабарі
Як громадяни сприймають мотиви і почуття посадовців
Досвід стосунків громадян із посадовцями
Поважне ставлення до громадян
Особливе ставлення
Справедливе (або несправедливе) ставлення
Здирство
Проблеми, які найчастіше виникають або найбільше дратують громадян у стосунках із чиновниками
Задоволення дрібними посадовцями
Висновки: дуже негативне сприйняття, помірно негативне сприйняття
Примітки

ГЛАВА 4
Стратегії, до яких вдаються громадяни в стосунках із чиновниками
Як у фокус-групах громадяни обговорювали стратегії стосунків із посадовцями
Стратегії для досягнення різних цілей: справедливе ставлення або особливі послуги
Стратегії в чутках і в особистому досвіді
Як самі громадяни сприймають стратегії, до яких вони вдаються в стосунках із посадовцями: чутки та поголос
Особистий досвід використання різних стратегій: поведінка громадян
Комбінування стратегій
Фактори впливу на вибір стратегії
Кореляція всіх стратегій з незадоволенням
Висновки: основна реакція на погане ставлення з боку посадовців – частіше використання сперечань, а не хабарів
Примітки

ГЛАВА 5
Хабародавці за власним бажанням?
Моральне веління поважати закон?
Засудження громадянами використання зв’язків, подарунків і хабарів
Одвічний складник нашої національної історії та культури?
Чи давали б громадяни хабарі, якби цього вимагали, та чи брали б вони їх, якби їм давали?
Що громадяни відчувають, коли дають хабара: радість, гнів, занепокоєння чи сором?
Досвід реального давання подарунків і хабарів серед громадян
Різниця між подарунками й хабарами? Значення розміру, часу та мотивів
Чи впливали “цінності та норми” на поведінку?
Вплив здирницьких спроб
Незалежний вплив цінностей і здирства: регресивний аналіз
Висновки: здирство завжди спрацьовує, але цінності пом’якшують його вплив
Примітки

ГЛАВА 6
Національні меншини перед вибором: “наполегливіше намагатися” чи “опустити руки”?
Загальна криволінійна модель реакції на стрес
Вісім меншин
Негативне ставлення до національних меншин: міждержавні та міжменшинні порівняння
Припущення про національну дискримінацію
Реальний досвід упередженого ставлення
Міжнаціональне порівняння думок
Національні цінності й норми
Національні особливості застосування стратегій
“Екологічний вплив”: чинник середовища
Середовище й досвід
Висновок: більшість етнічних меншин знаходяться в зоні “наполегливішого намагання”, цигани – в зоні “апатії”,а турки – на межі між цими зонами
Додаток
Примітки

ГЛАВА 7
Дрібні чиновники: між державою та громадянами
Ставлення чиновників “як громадян” до інших чиновників
Чиновники як державні службовці
Чиновники “як чиновники” – стосовно пересічних громадян
Як службовий досвід чиновників впливав на стосунки з клієнтами?
Висновок: сприятливі та шкідливі інституційні культури
Примітки

ГЛАВА 8
Хабарники за власним бажанням?
Спокуси, приводи та виправдання
Сумніви, побоювання та заборони
Зізнання
Сприятлива нагода та мотивація
Чому одні чиновники брали хабарі, а інші – ні?
Причиново-наслідкова модель
Висновок: брання хабарів зумовлюють радше здирницькі можливості чиновників, аніж бідність
Примітки

ГЛАВА 9
Культура корупції? Підтримка, пріоритети та перспективи реформ
Чи можливі реформи?
Сприйняття урядової прихильності до реформ
Експертна думка: шість вказівок
Громадська думка стосовно реформ – на основі результатів обговорень у фокус-групах
“Меню” реформ з десяти пунктів: громадська думка та реакція дрібних чиновників
Пріоритети: єдина найефективніша реформа
Пакети реформ
Опір реформам
Інші шляхи заохочення чиновників
Роздержавлення
Підготування та керівні настанови
Чи є проблемою самі реформи?
Громадянська підтримка міжнародного тиску
Чому громадяни однієї країни по-різному ставляться до реформ?
Діагноз та рецепт
Аналітичні висновки: потреба зважати радше на ситуації, ніж на учасників
Чи може за “зимою усобиць” прийти “гаряче літо”?
Примітки
Бібліографія
Покажчик

Список таблиць
Таблиця 1. А1. Обговорення у фокус-групах і детальніші інтерв’ю
Таблиця 1. A2 . Масштабні дослідження серед населення і посадовців
Таблиця 2.1. Економічний песимізм – у минулому і зараз
Таблиця 2.2. Емоційне ставлення до економічного спаду
Таблиця 2.3. Ринкова економіка взагалі та на практиці
Таблиця 2.4. Неспроможність конкурентних виборів
Таблиця 2.5 Сui bono? (Хто зискує?)
Таблиця 3.1. Сприйняття політиків
Таблиця 3.2. Сприйняття падіння стандартів поведінки політиків
Таблиця 3.3. Сприйняття змін у поведінці дрібних посадовців
Таблиця 3.4. Порівняльне сприйняття корупції
Таблиця 3.5. Сприйняття необхідності використання зв’язків, подарунків чи хабарів для реалізації законних прав
Таблиця 3.6. Сприйняття необхідності дати презент, щоб різні посадовці задовольнили законні права громадянина
Таблиця 3.7. Сприйняття головної причини хабарництва
Таблиця 3.8. Чому, на думку громадян, посадовці тепер більше схильні брати підношення
Таблиця 3.9. Чому, на думку громадян, посадовці стали менш схильними брати підношення
Таблиця 3.10. Ставлення громадян до почуттів посадовців стосовно хабарництва
Таблиця 3.11. Ставлення до громадян з повагою
Таблиця 3.12. Досвід отримання особливих послуг
Таблиця 3.13. Досвід “справедливого ставлення“
Таблиця 3.14. Досвід вимагання
Таблиця 3.15. Найдратівливіші проблеми з досвіду громадян
Таблиця 3.16. Задоволення стосунками з посадовцями
Таблиця 3.17. Кореляція між задоволенням і досвідом громадян
Таблиця 3.18. Вплив частоти справедливого ставлення та вимагання на задоволення громадян
Таблиця 4.1. Співвідношення між посиланнями на різні стратегії у фокус-групах і метою (справедливе ставлення або особливі послуги)
Таблиця 4.2. Згадування стратегій стосунків з посадовцями у фокус-групах – в чутках і особистому досвіді
Таблиця 4.3. Сприйняття ймовірності стратегій
Таблиця 4.4. Сприйняття змін у стратегіях
Таблиця 4.5. Досвід застосування стратегій
Таблиця 4.6. Досвід “відносно частого“ застосування стратегій
Таблиця 4.7. Вплив молодого віку на вибір стратегій
Таблиця 4.8. Вплив частих контактів з посадовцями на вибір стратегій
Таблиця 4.9. Вплив несправедливого ставлення на вибір стратегії
Таблиця 4.10. Вплив обізнаності з законними правами на вибір стратегії
Таблиця 4.11. Вплив знайомства з посадовцями на вибір стратегій
Таблиця 4.12. Вплив вимагання на вибір стратегій
Таблиця 4.13. Вплив різних проблем на вибір стратегій
Таблиця 4.14. Вплив незадоволення стосунками з посадовцями на вибір стратегій
Таблиця 4.15. Кореляція між вибором стратегій і досвідом стосунків з посадовцями
Таблиця 5.1. Чи мусять люди підкорятися закону, чи ігнорувати невиважені або несправедливі закони?
Таблиця 5.2. Громадські “цінності й норми”
Таблиця 5.3. Переваги громадян у системі взаємних подарунків і особливих послуг
Таблиця 5.4. Результат кризи перехідного періоду чи притаманна риса культури?
Таблиця 5.5. Чому, на думку громадян, тепер клієнти більше готові давати хабарі
Таблиця 5.6. Чому, на думку громадян, нині клієнти менш готові давати хабарі
Таблиця 5.7. Дали б, якби вимагали, взяли б, якби запропонували
Таблиця 5.8. Сприйняття того, що відчувають клієнти, коли дають хабарі
Таблиця 5.9. Означення хабарів за Роуз-Акерман
Таблиця 5.10. Оцінка мотивів підношень за часом, коли їх зроблено
Таблиця 5.11. Сприйняття і досвід підношень за вибором часу
Таблиця 5.12. Відмовилися б дати чи взяти хабара – цінності
Таблиця 5.13. Не робили подарунків чи хабарів – цінності
Таблиця 5.14. Порівняння гіпотетичного й реального рівня давання хабарів
Таблиця 5.15. Робили подарунки і давали хабарі – зіткнулися зі здирством на власному досвіді
Таблиця 5.16. Кореляції між цінностями, здирством і даванням або бранням хабарів – середні показники
Таблиця 5.17. Кореляції між цінностями, здирством і даванням хабарів
Таблиця 5.18. Оцінка незалежного впливу цінностей і норм за допомогою множинних регресій
Таблиця 6.1. Сприйняття національної дискримінації
Таблиця 6.2. Володіння корисною інформацією серед різних національностей
Таблиця 6.3. Досвід національної дискримінації
Таблиця 6.4. Схильність різних етнічних груп давати або брати хабарі
Таблиця 6.5. Стратегії, які застосовують національні меншини (принаймні рідко)
Таблиця 6.6. Вплив середовища на припущення
Таблиця 6. А1. Інтерв’ю в етнічних групах
Таблиця 7.1. Порівняльне сприйняття поведінки політиків або дрібних чиновників
Таблиця 7.2. Порівняльне сприйняття необхідності давати хабара різним видам чиновників
Таблиця 7.3. Порівняння показників обізнаності, справедливого ставлення та задовільного досвіду стосунків у чиновників і громадян
Таблиця 7.4. Економічні проблеми чиновників
Таблиця 7.5. Економічні переваги чиновників
Таблиця 7.6. Порівняльна підтримка переходу до ринкової економіки
Таблиця 7.7. Бажання та сподівання чиновників щодо роботи
Таблиця 7.8. Як посадовці сприймають загальні тенденції у відносинах між пересічними громадянами та чиновниками
Таблиця 7.9 Як чиновники виконують свою роботу: сприйняття інших чиновників
Таблиця 7.10. Скарги чиновників на проблеми в обслуговуванні клієнтів
Таблиця 7.11. Погляди посадовців на підзвітність народу
Таблиця 7.12. Схильність чиновників виправдовувати стягування з клієнтів додаткової платні
Таблиця 7.13. Стратегії клієнтів: погляд зверху (та знизу)
Таблиця 7.14. Чиновницьке сприйняття тенденцій у поведінці клієнтів
Таблиця 7.15. Що найбільше дратувало чиновників
Таблиця 7.16. Кореляція між стратегіями клієнтів і скаргами чиновників
Таблиця 7.17. Відмінні інституційні культури
Таблиця 7.18. Різкі відмінності між окремими посадами в одній інституції
Таблиця 7.19. Вплив низької платні та поганих можливостей працевлаштуватися
Таблиця 7.20. Зв’язок між культурами піклування та виправдовування хабарництва
Таблиця 8.1. Часті пропозиції
Таблиця 8.2. Основна причина хабарництва
Таблиця 8.3. Сприйняття чиновниками урядової толерантності до брання хабарів
Таблиця 8.4. Інституційна корупція – дільба з колегами та начальством
Таблиця 8.5. Менш авторитарні та більш законні
Таблиця 8.6. Засудження
Таблиця 8.7. Сором
Таблиця 8.8. Чому чиновники казали, що взяли б хабара
Таблиця 8.9. Зізнання чиновників
Таблиця 8.10. Спільний та взаємопов’язаний вплив схильності та нагоди на брання хабарів
Таблиця 8.11. Вплив інституційних культур на брання хабарів
Таблиця 8.12. Вплив посади в інституції на брання хабарів
Таблиця 8.13. Вплив низької платні та кар’єрних перспектив на брання хабарів
Таблиця 8.14. Вплив страху бути покараними за хабарництво
Таблиця 8.15. Вплив сприйняття урядової терпимості та особистих цінностей на брання хабарів
Таблиця 8.16. Вплив виправдання хабарництва на брання хабарів
Таблиця 8.17. Операціоналізація змінних у причиново-наслідковій моделі
Таблиця 8.18. Регресії, що прогнозують економічний тиск, сприятливі нагоди, страх і культуру виправдання хабарництва
Таблиця 8.19. Регресії, що прогнозують ступінь схильності брати хабарі та їх дійсне брання
Таблиця 8.20 . Регресії, що прогнозують два різних види схильності брати та дійсне брання великих підношень
Таблиця 9.1. Притаманна риса державної культури?
Таблиця 9.2 . Чи можна скоротити корупцію?
Таблиця 9.3. Щирі спроби?
Таблиця 9.4. Пропозиції реформ, що їх давали під час обговорень у фокус-групах
Таблиця 9.5. Найефективніший шлях забезпечення справедливого ставлення до громадян (“меню” з десяти пунктів)
Таблиця 9.6. Найефективніший шлях забезпечення справедливого ставлення до громадян (п’ять категорій)
Таблиця 9.7 . Пакети реформ: дуже ефективні реформи
Таблиця 9.8. Опір реформам
Таблиця 9.9. Чотири способи заохочення чиновників
Таблиця 9.10. Ліпший приклад згори? Суворіші покарання клієнтів?
Таблиця 9.11 . Роздержавлення
Таблиця 9.12. Навчання – досвід, пріоритети та ставлення до міжнародної допомоги
Таблиця 9.13. Підтримка міжнародного тиску, спрямованого на боротьбу з корупцією
Таблиця 9.14. Вплив несправедливого ставлення на вибір пріоритетних реформ
Таблиця 9.15. Вплив зниження життєвого рівня на популярність реформ
Таблиця 9.16. Вплив сприйняття причини хабарництва на віддання переваги тим чи іншим реформам
Таблиця 9.17. Вплив націоналізму на опір міжнародному тиску

Список рисунків
Рис. 1.1. Низький рівень очікування справедливого ставлення з боку посадовців (1993)
Рис. 2 1. Хто зискує від переходу до ринкової економіки?
Рис. 3.1. Ставлення громадян до політиків і дрібних посадовців
Рис. 3.2. Дійсний досвід справедливого ставлення серед громадян
Рис. 3.3. Найдратівливіші проблеми в реальних стосунках з посадовцями
Рис. 4.1. Реальне застосування стратегій громадянами (за частістю)
Рис. 4.2. Вплив несправедливого ставлення (стратегії подані за категоріями)
Рис. 4.3. Вплив спроб вимагання шляхом створення “зайвих проблем” (стратегії подані за категоріями)
Рис. 4.4. Вплив різних проблем (подано окремі стратегії)
Рис. 5.1. Корупція – результат моральної кризи перехідного періоду?
Рис. 5.2. Навіть подарунки, зроблені “постфактум”, не виражають вдячності
Рис. 5.3. Спільний вплив цінностей громадян і здирства на давання хабарів
Рис. 6.1. Криволінійна модель реакції на стрес
Рис. 6.2. Другосортні громадяни? Національний досвід справедливого ставлення
Рис. 6.3. Наполегливіше намагання? I: Застосування різними національностями сперечання, наполягання й звернення нагору
Рис. 6.4. Наполегливіше намагання? II: Використання різними національностями зв’язків, подарунків і хабарів
Рис. 6.5. Розташування етнічних меншин на криволінійній моделі реакції на стрес
Рис. 7.1. Чиновники виправдовують стягнення неофіційної платні за “додаткову роботу”
Рис. 7.2. Поведінка клієнтів у різних інституціях
Рис. 7.3. Інституційні культури – сприятливі чи шкідливі?
Рис. 8.1. Мотив та нагода – спільний вплив на брання хабарів
Рис. 8.2. Схильність та дійсне брання великих підношень у різних інституціях
Рис. 8.3. Всередині інституцій посади більше впливають на поведінку, ніж на ставлення до хабарництва.


Рис. 8.4. Чиновники, які мають низьку платню або отримують її із затримками, схильніші брати великі підношення, однак роблять це “неохоче, тому що не можуть дозволити собі відмовитися“
Рис. 8.5. Причиново-наслідкова модель зізнань чиновників у бранні від клієнтів великих хабарів
Рис. 9.1. “Щирі та заповзяті” спроби уряду побороти корупцію серед дрібних чиновників?
Рис. 9.2а. Громадяни та чиновники мають різні пріоритети при проведенні реформ
Рис. 9.2b. Громадяни різних країн мають різні пріоритети при проведенні реформ
Рис 9.3. Громадська підтримка багатоканального підходу (реформи подано за рівнем громадської підтримки)
Рис. 9.4. Опір реформам серед дрібних чиновників (реформи подано в порядку спадання рівня опору серед дрібних чиновників)
Рис. 9.5. Складний вибір реформ
Рис. 9.6а. Вплив несправедливого ставлення на пріоритетний вибір “суворішого контролю”
Рис. 9 6b. Вплив несправедливого ставлення на пріоритетний вибір підвищення рівня “управлінської ефективності”




ГЛАВА 1

Налагодження стосунків з урядом:
демократичні ідеали та дрібні чиновники
Ця книга про те, як пересічні громадяни в посткомуністичній Європі намагаються пристосуватися до урядів, розв’язуючи власні проблеми. Особливу увагу приділено чотирьом країнам: Україні, Болгарії, Словаччині та Чехії. Зокрема, йдеться про те, як саме окремі громадяни в цих країнах будують свої повсякденні стосунки з дрібними посадовцями та державними службовцями – про те, що називають “бюрократичними сутичками” (“bureaucratic encounters”)1 з “дрібними бюрократами”2. Ці дрібні посадовці не є впливовими людьми, проте вони можуть істотно впливати на повсякденне життя пересічних громадян3.
Ця книга про те, що відбувається в перебігу цих “бюрократичних сутичок” між громадянами та посадовцями. Але вона не тільки про те, що відбувається, а й про те, чому це відбувається. Важливішим є те, що це книга про природу й трактування таких стосунків – передусім трактування, які дають самі учасники, – громадяни й чиновники, – а також широка спільнота, де вони живуть і працюють. Це також книга про підтримку реформ, про те, що, на думку громадян і дрібних службовців, у посткомуністичній Європі можна і потрібно зробити для поліпшення стосунків між ними.
Загальніше йдеться про якість демократії, про розбіжність демократичних ідеалів і реальності в посткомуністичній Європі. За “остаточно усталеної”, або “завершеної”, демократії громадяни мають сподіватися не лише на “вільні й чесні” вибори, а й на справедливе та неупереджене ставлення державних службовців. Повага до електорату в цілому має бути нерозривно пов’язаною з повагою до виборців як окремих осіб. Демократичні критерії свободи, чесності та політичної рівності треба застосовувати як “на вході”, так і “на виході” діяльності уряду. Можливість відігравати власну невелику роль у демократичному внеску до законотворчості стає оманою й ошуканством, якщо держава і державні посадовці – хоч на рівні міністрів, залучених до великої політики, хоч дрібних бюрократів, що мають справу з окремими людьми – нехтують законами.
Ми були б нещирі, якби вдавали, що не цікавилися, як громадяни використовують зв’язки, подарунки та хабарі для впливу на посадовців. Але взагалі-то це не книга про корупцію. Загалом увагу зосереджено лише на тому, як громадяни та посадовці взаємодіють між собою, що вони думають про ці стосунки, як їх пояснюють і що, на їхню думку, треба змінити. Це книга про корупцію лише настільки, наскільки взаємодія громадян з посадовцями стосується поведінки, яку зазвичай вважають корумпованою. В такому разі корупція може бути відповіддю на питання нашого дослідження про стосунки громадян і посадовців, але не нашим основним питанням.
Для тих, хто зацікавлений у дослідженні корупції як такої, недоліком нашого теоретичного підходу є брак уваги до корупції на вищому рівні. Але найбільше нас цікавлять відносини між державою та громадянином, чого здебільшого не стосується корупція на високому рівні, але водночас містить у собі більше, аніж тільки корупцію на низькому рівні. Корупція – це лише один із аспектів відносин між громадянами та чиновниками навіть у посткомуністичній Європі. Попри те, що тема корумпованої поведінки є привабливішою порівняно з іншими аспектами бюрократичних стосунків, важливо не випускати з поля бачення ширшої картини. Дослідження “бюрократичних сутичок” має низку переваг перед обмеженішим поглядом на “корупцію на низькому рівні”. Воно дозволяє нам:
уникнути проблеми нав’язування нашого власного тлумачення корупції ззовні і не надавати цьому надто великої ваги в нашому аналізі.
Суперечки про означення точаться постійно. Агнєшка Кліх (Agnieszka Klich) нарікає, що юридичне означення, закріплене в Американському акті про іноземну корупцію (US Foreign Corrupt Practices Act), “не відбиває сутності еволюції” і що альтернативні означення, “які походять зі сфери політології”, серед яких класичні дефініції, запропоновані Семюелем Гантинґтоном або Джозефом Наєм, “не надають надійних критеріїв, які можна було б застосовувати до країн з перехідною економікою”4. Нині точаться суперечки щодо самих суперечок. Майкл Джонстон (Michael Johnston) критично зауважує, що “в полеміці на тему корупції немає проблеми довготривалішої, ніж проблема означень, навколо якої постійно точаться багатообіцяльні суперечки”5. Віто Танці (Vito Tanzi) стверджує, що зазвичай питання означення займає занадто багато часу на конференціях, але “так само, як і слона”, корупцію “важко описати, [але] не важко розпізнати”6.
Андраш Шайо (Andras Sajo) вважає, що полеміка стосовно означення є марнуванням часу: “Спеціалісти ніколи не досягнуть згоди з жодної дефініції”. Гірше те, веде далі він, що полеміка стосовно означення насправді може бути шкідливою: “Проблема сучасної корупції полягає в тому, що її означення майже завжди відбиває моральне засудження сторонніх людей”7.
Зрозуміло, що автори книги намагаються уникати цієї полеміки. Дослідження стосунків громадян з дрібними бюрократами дає нам змогу:
зосередити увагу на конкретних діях, як-от використання зв’язків, невеличких подарунків або дорогих дарів, щоб вплинути на посадовців, чітко відокремлюючи неупереджений опис від етичних та інших трактувань;
дослідити, як самі громадяни та посадовці трактують використання зв’язків і дарів;
розглянути використання зв’язків і дарів у контексті інших стратегій, до яких удаються громадяни, щоби вплинути на посадовців, – легітимніших з огляду на демократичні норми, що їх інколи й частіше застосовують;
розглянути брання і навіть вимагання хабарів посадовцями в контексті інших їхніх дій, які викликають у громадян невдоволення та обурення. “Якби не запекла критика ззовні, корупцію не вважали б гострою соціальною проблемою, принаймні у східній частині Центральної Європи”, – вважає Шайо8. Результати нашого власного дослідження, яке, крім східної частини Центральної Європи, поширюється на країни колишнього Радянського Союзу та Балкани, певною мірою підтверджують думку Шайо. Вони доводять, що корупція не є найчастіше, або найбільше, дратівною стороною стосунків з дрібними бюрократами в жодній із країн, де велося дослідження, – хоча в деяких із них корупція все ж таки є дуже значним джерелом роздратування;
надати власні пропозиції щодо антикорупційних заходів у контексті інших реформ, спрямованих на розв’язання проблем у стосунках між громадянами та посадовцями. Навіть некорумпована бюрократія може бути неефективною, несприйнятливою, нечуйною, схильною до свавілля, вередливою або несправедливою;
насамперед зберегти відчуття збалансованості, яке дозволяє повністю визнавати проблеми, спричинені використанням зв’язків і дарів, водночас не переоцінюючи їхнього значення, – тобто зайняти неупереджену й цілісну позицію стосовно проблем, що виникають у відносинах між громадянами й посадовцями, і, відповідно, цілісний підхід до реформ, які ми пропонуємо.
Демократичний ідеал “завершена демократія”
В основі праці Лінца (Linz) і Степана (Stepan) “Проблеми переходу до демократії та її становлення” (Problems of Democratic Transition and Consolidation) лежать поняття “завершеного демократичного переходу” (“completed democratic transition”) та становлення “усталеної демократії” (“consolidated democracy”)9. Під “усталеною демократією” вони розуміють таку політичну ситуацію, за якої демократія стає “грою всіх без винятку” і “проблема, як уникнути краху демократії”, вже не є головною політичною проблемою10.
З іншого боку, Роуз (Rose), Мішлер (Mishler) та Герпфер (Haerpfer) розрізняють поняття “усталеної” (“consolidated”) і “завершеної” (complete) демократії. На їхню думку, в середині 1990-х років у Центральній та Східній Європі склалася “усталена”, але не “завершена” демократія11. Вона була усталеною в тому сенсі, що популярність альтернативних політичних устроїв – комунізму, або фашизму, військового, монархічного чи технократичного правління – була дуже малою. Проте демократія не була завершеною, оскільки їй не вистачало всіх рис “завершеної демократії” – того, що часто називають “ліберальною демократією”, тобто ідеалом, хоча й не повністю досягнутим, сучасної демократії Заходу. В цьому сенсі Захід і Схід мають спільну мету, спільний ідеал демократії, але в процесі його досягнення країни Заходу просунулися далі, ніж країни Центральної та Східної Європи. Інший, деталізований і кількісний, а також менш категоричний підхід полягає в тому, щоб приділити основну увагу “якості демократії”, а не тому, якою мірою демократія набула рис досконалої, щоб вважати її “завершеною”. Можливо, в світі немає жодної абсолютно завершеної демократії, але це не означає, що деякі демократії набагато кращі за інші.
Лінц і Степан зазначають, що прихильники вільних виборів помиляються (“омана електоралістів”, як вони це називають), стверджуючи, що такі вибори є “достатньою умовою” для демократії. На їхню думку, вільні вибори є необхідною, але не достатньою умовою для демократії12, вони є основним інститутом демократичної системи й остаточною гарантією проти того, що непопулярний уряд залишатиметься при владі всупереч волі народу. Але самих по собі вільних виборів не досить, щоб гарантувати справді відповідальний уряд, сповнений глибокою турботою про кожного окремого громадянина.
Вибори й справді впливають на загальну політичну культуру. Вони задають тон демократичного уряду, і хоча іноді можуть призвести до тиранії більшості, чого дуже боялися ліберальні критики демократії, в цілому їх результат залежить від волі легітимних виборців, як кожного окремо, так і всіх загалом. Вільні вибори змушують уряд поважати як окремих громадян, так і колективне рішення всього електорату13. Вони перетворюють посадовців і бюрократів зі слуг держави на слуг суспільства, навіть на слуг тих, хто до них звертається (клієнтів). Але ці тенденції не більше ніж можливі, і саме ці можливості виявлення свободи, поваги й турботи про громадян, які зазвичай пов’язують з вільними виборами разом з гарантією того, що конкурентні вибори матимуть хоча б слабкий вплив на державну політику, і роблять демократію такою привабливою. Лібералізм і демократію ототожнюють не просто через неправильне розуміння понять. Серйозне обмірковування доводить, що демократія без лібералізму, повага до електорату без поваги до окремих виборців – це не просто інший вид демократії, а нижчий або “незавершений” її різновид.
Лінц і Степан наводять низку інших умов, необхідних для завершеної демократії: незалежність обраного уряду від певного різновиду військової хунти або релігійного угруповання; толерантне ставлення до опозиції; діяльність уряду “в рамках закону”; обмеження цензури; сприяння громадським організаціям. Але, на наш погляд, навіть цього замало. Цей список занадто зосереджений на тому, що треба внести до уряду, а також на колективних і корпоративних інституціях – так би мовити, занадто зосереджений радше на організованому громадянському суспільстві, ніж на окремих громадянах. Лінц і Степан навіть “верховенство права” тлумачать радше в термінах конституціоналізму, аніж як чесне і дбайливе дотримування закону дрібними чиновниками в стосунках із клієнтами14.
На відміну від них, Роуз, Мішлер і Герпфер стверджують, що “корупція замінила репресії як основна загроза верховенству права” в посткомуністичній Європі15. Але навіть “верховенство права” може бути наскільки частиною проблеми, настільки й частиною рішення, якщо до нього ставитися без належної уваги. Його буквальне застосування може стати знаряддям незначних утисків, навіть якщо його зміст гарантує, що воно не є знаряддям істотних утисків. “Верховенство права є третім за вагомістю прагненням, після вільного ринку й демократії посткомуністичних держав”, – вважає Стивен Голмс (Stephen Holmes). Однак він додає: “Що для звичайного громадянина з цього регіону означають закон і законність? Як окремі особи дотримуються законів у своїх повсякденних справах?” На думку Голмса, “верховенство права іноді перетворюється на правління дрібних бюрократів”16.
Елмонд (Almond) і Верба (Verba) в їхньому класичному дослідженні “Громадянська культура” (The Civic Culture) приділяють однакову увагу політиці на вищому та нижчому рівнях, діяльності уряду на “вході” та “виході”, громадянинові як частині електорату і водночас як окремій особі. Вони наголошують на важливості того, що було названо “громадянською компетенцією” (“citizen competence”) і “суб’єктною компетенцією” (“subject competence”)17. У термінах сприйняття Елмонд і Верба вимірюють “громадянську компетенцію” через відсоток громадян, які заявили, що можуть впливати на несправедливі закони як на загальнодержавному, так і на регіональному рівнях. “Суб’єктну компетенцію” автори визначають як частку тих громадян, котрі сподіваються на прихильне ставлення до себе з боку державних установ або поліції. На думку Елмонда і Верби, справжня демократична культура потребує як “громадянської”, так і “суб’єктної компетенції”.
У нашому попередньому дослідженні політичної культури в п’яти посткомуністичних країнах ми вимірювали “суб’єктну компетенцію”, використовуючи єдине запитання, взяте з тих, які поставили Елмонд і Верба в “Громадянській культурі”. Ми запитували:
Припустімо, ви мусили звернутися до державної установи, маючи певні проблеми: наприклад, проблему з податками чи житлом. Чи вважаєте Ви, що посадовці цієї установи ставитимуться до Вас справедливо?
Елмонд і Верба запитували респондентів, чи, на їхню думку, отримають вони “рівне ставлення, тобто чи будуть до них ставитися так само, як і до всіх інших”, хоча слова “справедливий” і “рівний” у їхній роботі мають взаємозамінне значення18. Ми вирішили, що в посткомуністичних країнах Європи краще обминати будь-яку можливу двозначність між словами “справедливий” і “рівний”. Однаково “несправедливе” ставлення з боку посадовців, котрі постійно відмовляються надавати послуги, на які громадяни мають законне право, могли спричинити неправильне розуміння смислу “рівного ставлення”. Це було б не те рівне ставлення, на яке можна сподіватися в умовах “завершеної демократії”. Тому в нашому запитанні ми замінили словосполучення “рівне ставлення” на “справедливе ставлення”. Іншим нововведенням була вказівка інтерв’юерам фіксувати всі відповіді, які свідчили, що респонденти очікують справедливого ставлення, “тільки використовуючи зв’язки або хабарі”; водночас інтерв’юерів застерегли, щоб самі вони не пропонували такого варіанта.
У Росії й Україні дві третини респондентів відповіли, що вони не сподіваються на справедливе ставлення в повсякденних стосунках з державними службовцями (рис. 1.1). Натомість у колишній Чехословаччині відповідний показник становив тільки одну третину (якщо взяти для порівняння цифри Елмонда і Верби в Британії та США, цей показник складає менш як одну шосту). Можливо, ще важливішим є те, що в Росії та в Україні понад половину з тих, хто сподівався на справедливе ставлення до себе, мимоволі висловлювали думку, що вони для цього використають зв’язки чи хабарі19.
Рис. 1.1. Низький рівень очікування справедливого ставлення з боку посадовців (1993).
Очевидним є тісний зв’язок між оцінкою бюрократичних стосунків і довірою до уряду в посткомуністичних країнах Європи. До цього додаються міждержавні розбіжності. Серед чехів і словаків, які “зовсім не довіряли” власним урядам, виявилося більше тих, хто очікував справедливішого ставлення до себе з боку посадовців, аніж серед росіян та українців, які “цілком довіряли” власним урядам. Так само ті, хто вважали себе “в опозиції” до уряду в Словаччині чи Чехії, більше були схильними сподіватися на справедливе ставлення до себе з боку посадовців, аніж ті, хто вважали себе “прибічниками” уряду в Росії й Україні. Отже, очікування справедливого ставлення з боку посадовців відбиває дещо більше, ніж загальне політичне задоволення чи незадоволення. Ці виразні розбіжності між державами, здається, показали, що очікування громадян справедливого ставлення радше ґрунтується на реальному ставленні до них з боку різних бюрократій, аніж просто на рівні загальної політичної довіри до урядів. Водночас взаємозв’язок з довірою до уряду всередині самих країн, можливо, демонструє, що фактичне або очікуване несправедливе ставлення з боку дрібних чиновників переважно підриває довіру до уряду20.
Щоб глибше дослідити взаємодію між дрібними посадовцями та громадянами в посткомуністичній Європі, з нашого опитування на тему посткомуністичних цінностей ми вибрали дві країни, які найбільше відрізнялися між собою за очікуванням справедливого ставлення, – Україну та Чехію. До них ми додали Словаччину та Болгарію, що є історично й культурно близькими до Чехії й України, відповідно, але в будь-якому разі дещо відрізняються від них. Географічно Болгарія розташована далеко від Чехії і відокремлена від України лише ста милями румунського узбережжя, але більшість її торговельних зв’язків, як і планів на майбутнє, пов’язані з Центральною та Західною Європою. Словаччина простягається від кордонів Чехії до кордонів України. Насправді з 1944 року до складу України входять деякі колишні словацькі землі. Але столиця Словаччини розташована на її західному кордоні, біля Австрії та Чехії. Тому Братислава більше орієнтується не на Київ, а на Відень та Прагу.
Фактично результати нашого дослідження вказують, що Словаччина та Болгарія можуть вважатися “середньою ланкою” між Чехією й Україною, розташованими з протилежних боків. Хоча ця схема не є усталеною. Багато в чому, за нашими висновками, Словаччина подібніша до Чехії, аніж Болгарія. Але за деякими важливими показниками саме Болгарія, а не Словаччина, ближча до Чехії. Такі неоднозначні висновки нашого власного дослідження подібні до результатів низки інших, обмеженіших, досліджень, одна частина з яких ставить ближче до Чехії Словаччину, а інша – Болгарію. Це застерігає проти занадто спрощених спроб визначити розташування країн: лише в площині “Східної – Західної” або “католицької – православної” культури й цивілізації21.
Чи треба засуджувати корупцію в державному секторі?
Ті, кого Андраш Шайо називає “моральними борцями та правозахисниками”22, можуть просто засуджувати використання зв’язків, подарунків і хабарів як аморальні або незаконні за своєю суттю – вважати “гріхом” чи “злочином”. Юрист-науковець Агнєшка Кліх стверджує, що суперечки про “позитивні чи негативні аспекти” корупції відносно економіки, суспільної злагоди або навіть “інтересів суспільства” – “неістотні”, оскільки вони “не можуть визнати, що корупцію широко вважають аморальною”23. Джон Т. Нунан (John T. Noonan), відомий мораліст, який працює суддею у Федеральному апеляційному суді США, йде ще далі і стверджує, що хабарництво є не просто “широко”, а “всесвітньо ганебним”24. Зрозуміло, інші заявили, що ганьба не така вже й всесвітня і що “корупція є прийнятною практикою в розвиткових країнах”25, але Кліх і Нунан з цим просто не погоджуються.
Законники, які не завжди є професійними юристами, можуть намагатися дати означення корупції в юридичних термінах і потім засудити використання зв’язків, подарунків і хабарів як незаконне26. Будь-хто зі знавців з традиції англійського “загального права” (на відміну від традиції континентального “статутного права”) одразу зауважить про рух по колу базування права на звичаєвій моралі та базування морального осуду на праві. Проте законники можуть резонно зайняти аморальну позицію й зосередитися на незаконності як головному предметі їх занепокоєння, незалежно від того, моральним є право чи ні. Вони також можуть відкинути, як недоречні, твердження, що часто право є “поганим показником того, що громадськість вважає справедливим або ні”27.
Але економісти й політологи не такі вже педантичні моралісти чи педантичні законники. Економісти віддають перевагу економічній продуктивності, а політологи – законному й ефективному урядові – “дієвим економікам” і “дієвим урядам”. Якщо корупція справляє позитивний вплив на економічну продуктивність і політичну стабільність, економісти та політологи можуть і не засуджувати її. Семюел Гантинґтон та ще дехто, наприклад, Нетеніел Леф (Nathaniel Leff), якось зауважили, що, поліпшивши економічну продуктивність і збільшивши досягнення у сфері прав людини в умовах репресивної та негнучкої диктатури, корупція в державному секторі може допомогти підтримати автократичний режим: “…отже, корупція може бути так само дієвою у підтримуванні політичної системи, як і реформи…, і як корупція, так і реформи можуть замінити собою революцію28. У Східній Європі корупція, можливо, стала “мастилом” для старої скрипливої машини комунізму. Багато експертів з Радянського Союзу поділяють думку, висловлену Робертом Сервісом (Robert Service), що “система була недієвою, допоки не були дозволені обман і шахрайство у широких масштабах”29. Тоні Верхеєн (Tony Verheijen) і Антуанета Дімітрова (Antoaneta Dimitrova) стверджують, що “певні форми корупції в комуністичному минулому навіть допомагали гуманізувати відносини між дрібними чиновниками та їхніми клієнтами”30. У тому ж ключі Ричард Падок (Richard Paddock) стверджує, що “хабарництво є невідокремною частиною російського життя. Воно згладжує гострі кути авторитарного суспільства й допомагає громадянам обминати громіздку державну бюрократію”31 – хоча, за сумною іронією, “авторитарне суспільство”, на яке посилається Падок у своїй цитаті, – це не Радянський Союз, а посткомуністична Росія.
Але навіть якщо Гантинґтон і Сервіс мають рацію, стверджуючи, що корупція поліпшує і підтримує автократичний режим, вважати, що негнучкість і жорсткість автократичного режиму може бути пом’якшена за допомогою корупції, – те саме, що визнавати: краще платити данину завойовникові, аніж бути поневоленим. У кращому разі – це менша з двох бід. Корупція – “здебільшого не найліпше розв’язання проблеми неспроможності уряду”32. Аргумент на користь корупції просто не можна застосовувати до ринкових демократій, які мають гнучку економіку і не вдаються до адміністративної жорстокості.
Керолін Готчкіc (Carolyn Hotchkiss) заявляє, що “нова концептуалізація полеміки стосовно корупції вводить цю проблему радше в економічні, аніж моральні рамки”, що “зумовлює об’єктивніший підхід до деяких фундаментальних причин корупції” і “дозволяє виробити нові стратегії [боротьби з корупцією]”33. Але моральна неупередженість економічних або політологічних поглядів не є новою в цій концептуалізації, як це стверджує авторка. Це спостерігається протягом досить тривалого часу: “В 1960-х було модно поділяти думку Семюела Гантинґтона і Нетеніеля Лефа, що на ранніх стадіях державної модернізації корупція є економічно ефективною… [і,] мало того, в демократіях, що розвиваються, корупція є демократичною, [тому що] вона надає можливості тим, хто інакше був би вилученим”34. Новою є ревізіоністська думка, що, врешті-решт, корупція не має позитивного впливу ні на економічне зростання, ні на політичну стабільність – нові емпіричні дані, а не нова моральна неупередженість.
Роуз-Акерман (Rose-Ackerman) стверджує, що “емпіричний дослід низки держав підтвердив негативний вплив корупції на зростання та продуктивність” і що “навіть коли корупція й економічне зростання співіснують, хабарі призводять до суттєвих витрат і спотворень”35. Шляйфер (Schleifer) і Вішні (Vishny) доводять, що спотворення гірші, ніж витрати як такі і що таким чином корупція більше шкодить економічному зростанню, “аніж її близький родич – оподаткування”36. Корупція – це не просто податок, а “свавільний податок”37. Леслі Голмс (Leslie Holmes) навіть ставить під сумнів старе твердження, що корупція підтримувала авторитарний комунізм. Він стверджує, що в комуністичних країнах корупція виявилася “деструктивнішою, ніж будь-де”, і що ліберальні демократії більше здатні пережити напади офіційної корупції “завдяки вищому рівню своєї легітимності”38. Легітимність уряду за умов ліберальної демократії більше залежить не від показників його діяльності, а від процедурних цінностей.
Навіть за цих умов існують певні свідчення того, що корупція може дестабілізаційно впливати на демократичні режими. Корупція в державному секторі не поліпшує, а радше знижує економічну продуктивність39 і досягнення у сфері громадянських прав в умовах ринкової демократії. Вона підвищує суспільне незадоволення та зумовлює нестабільність. На думку Елмонда і Верби, допоки “результат” діяльності демократичного режиму (“output performance”, під чим вони радше розуміють справедливе ставлення до громадян, а не економічні показники) “не зможе відповідати очікуванням громадян”, “він існуватиме за рахунок запасу системного впливу”40. У своїй роботі під назвою “Крах демократичних режимів” (The Breakdown of Democratic Regimes) Лінц наводить одержані в Західній Європі свідчення про “значний взаємозв’язок між безчесним іміджем політиків і готовністю вдатися до насильницьких засобів” для їх усунення41. Економісти Шляйфер і Вішні доводять, що корупція не лише деформує економіку, а й послаблює центральний уряд42. Паоло Мауро (Paolo Mauro) у своїй відомій і впливовій статті демонструє надзвичайно негативний зв’язок не тільки між корупцією й економічним зростанням43, а й між корупцією та політичною стабільністю44. В кращому разі “корупція має лише короткотермінові економічні переваги, тоді як її дестабілізаційний вплив на політичний режим – беззаперечний”45.
В умовах демократії повсюдна корупція в державному секторі може спричинити вимоги “сильної руки” для розв’язання проблеми: краще чесна диктатура, аніж корумпована демократія”, як проголосив один венесуельський головнокомандувач46. Такий світогляд не обмежується самими лише військовими або однією лише Латинською Америкою. У попередньому дослідженні політичної культури в посткомуністичних державах Європи наша пропозиція, що “було б прийнятно, якби уряд скасував звичайні права громадян і взяв на себе надзвичайні повноваження”, для того щоб розпочати “кампанію проти наклепів на уряд” чи “обструкційного парламенту”, здобула відносно малу громадську підтримку: близько 40 відсотків у колишньому Радянському Союзі і 28 відсотків у східній частині Центральної Європи погодилися із застосуванням надзвичайних повноважень для розв’язання цієї проблеми. Але вдвічі більше (близько 80 відсотків у колишньому Радянському Союзі і 62 відсотки у східній частині Центральної Європи) погодилися б на застосування надзвичайних повноважень для боротьби з “широкомасштабними громадськими заворушеннями” або “повсюдними корупційними та мафіозними злочинами”47. Серед дев’яти країн посткомуністичної Європи Роуз, Мішлер і Герпфер визначили негативну міжнаціональну кореляцію в 0,23 між індексом корупції, наведеним у журналі “Сентрал Юропіен Економік Рев’ю” (“Central European Economic Review”), і даними їхнього власного дослідження щодо підтримки нового посткомуністичного режиму та відкидання різних “недемократичних альтернатив”48. Насправді їх аналіз множинної регресії припускає, що рівень корупції є важливішою детермінантою ставлення до “недемократичних альтернатив”, аніж державні демократичні традиції, сучасний рівень свободи або поточні економічні показники49.
Економісти й політологи схильні дуже по-різному розглядати зв’язок між демократією та корупцією. Економісти, розглядаючи зв’язок між корупцією й демократією, запитують, сприяє чи перешкоджає демократія корупції і, отже, впливає на економічні показники50? Політологи, розглядаючи зв’язок між корупцією й демократією, запитують навпаки: чи знижує корупція якість політичної демократії і таким чином впливає на політичну легітимність? Політична стабільність – не єдине, чим зацікавлені політологи. Якість демократичного управління – також важлива річ. Схильні до моралізування спеціалісти з державного управління, можливо, погодяться з Нунаном, що “хабарництво – це зрадництво довіри… Концепція сумлінного виконання своїх обов’язків така ж стара, як Цицерон, нерозривно пов’язана з концепцією суспільного інтересу, що стоїть окремо від особистої вигоди. Певна річ, що від державних посадовців очікують захисту суспільних інтересів, а не особистого збагачення. Коли вони беруть хабарі, вони порушують свою відданість” і стають зрадниками народу51. Організація економічної співпраці та розвитку нещодавно ухвалила 12 принципів сприяння “етичній поведінці на державній службі”, керуючись тим, що це сприятиме “якості демократичного управління та соціальному прогресові”, а також вказуючи на “збільшення суспільного бажання впевненості в уряді”, яке впливає на політичну стабільність52.
Чи має значення дрібна корупція?
У цій книзі свою увагу ми приділяємо взаємодії пересічних громадян і дрібних посадовців. Це вилучає з нашого дослідження корупцію на високому рівні, окрім тих випадків, коли це впливає на уявлення пересічних громадян. Але корупція в нижчих ешелонах влади невіддільна від корупції на високому рівні. Корумпованість нагорі скоріше за все своїм прикладом заохочуватиме корупцію знизу. Знову ж таки, навряд чи посадовець нижчого рівня, який має досвід у хабарництві та здирстві, раптом припинить це робити, перейшовши на вищу посаду. Ширший горизонт – нові можливості. Нині у Великій Британії й Америці популярне так зване підтримування порядку з нульовою толерантністю (zero-tolerance policing)53. Воно ґрунтується на припущенні, що потурання злочинам на нижчому рівні не тільки псує середовище, в якому живуть пересічні громадяни, а й заохочує дрібних злочинців піднятися на вищий рівень злочинності. Дуже близька аналогія з корупцією в державному секторі.
Загалом широкомасштабна корупція на низькому рівні стає проблемою вищого рівня. Повідомлялося, що генерал Юрій Кравченко, міністр внутрішніх справ України, відчував “гордість за міліцію” і “був здивований, дізнавшись”, що “міліція, особливо державна автоінспекція, – найкорумпованіші органи в Україні”54. За деякими даними, дедалі більші “апетити працівників митниці, ДАІ та інших інспекторів” – типових дрібних бюрократів – удвічі збільшують вартість транспортування контейнера з Одеси до Москви. Ці “бюрократичні здирства” коштують українським портам принаймні 20 млн. доларів, тому що вантажі часто проходять повз Україну обхідними шляхами55. У Болгарії – подібна ситуація. Нещодавно в газетній статті під заголовком “Батьки схильні давати хабарі під час вступних іспитів до університетів” заступник міністра освіти Анна-Марія Тотоманова (Anna-Maria Totomanova) поскаржилася, що хабарі спричинюють значні викривлення в наборі студентів. Навіть гірше того, студенти, які вступають, давши хабара, починають “вірити, що вони зможуть просуватися далі в житті лише за допомогою хабарів”56. Врешті-решт, це знижує кваліфікацію випускників болгарських університетів. Корупція на нижчому рівні робить свою чорну справу.
Проте з демократичних міркувань корупція на низькому рівні принципово важлива сама собою, а не через вплив на корупцію на високому рівні. Вона псує і спотворює стосунки між громадянами й державою та між самими громадянами. Демократія ґрунтується на принципі політичної рівності, а корупція в державному секторі – на принципі упередженого та нерівноцінного ставлення до громадян з боку держави. За умов ринкової демократії політична рівність компенсує загальноприйняту нерівність у добробуті та владі. Але корупція в державному секторі збільшує саме ці нерівності. Один із учасників обговорення у фокус-групі, яке ми проводили в Софії, слушно зауважив: “Корупція породжує нерівність; насправді не має існувати ніякої нерівності, всі громадяни рівні перед будь-яким посадовцем і до всіх треба ставитися однаково – ось що має означати рівність” (So-A 6)57.
Нерівність у добробуті забезпечує можливість давати хабарі, тоді як нерівність у владі створює передумови їх вимагання. Аж ніяк не згладжуючи гострі кути в суспільстві, “держава із властивою їй корупцією може бути особливо жорсткою стосовно дуже бідних, які не мають можливості змагатися з тими, хто хоче давати хабарі”58. “Хабарництво – союзник багатих”59. Саме тому Майкл Джонстон (Michael Johnston) стверджує, що “серйозна корупція робить політичну систему менш демократичною”60. Саме тому Елмонд і Верба визначили успішну демократію не тільки в термінах впливу громадян на високу політику, а й у термінах справедливого та рівного ставлення з боку посадовців на низькому рівні.
В одному моральні борці, економісти й політологи можуть дійти згоди: “Критично важливою змінною є не рівень хабарів”, а те, “що було придбано за допомогою хабара”61. На думку Нунана, одним із аргументів проти засудження хабарництва, що застосовується найчастіше, є те, що його “матеріальна сторона… або незначна, або невідчутна”: маленький подарунок дрібному бюрократові чи невелика “комісія” вищому посадовцеві є звичайною справою, незалежно від того, законно це чи ні, морально чи аморально62. Але, як вважає Нунан, це – “зрадництво ідеалів” і ті, хто байдужий до хабарництва, через його кількісну мізерність, “ігнорують масове народне незадоволення, каталізатором якого може стати корупція”63. У політиці, як і в економіці, несправедливість і викривлення часто зовсім не відповідають масштабу сплачуваних хабарів. У країнах посткомуністичної Європи на найвищому рівні “хабарництво та здирство лютують, тому що ціна бюрократів все ще надзвичайно мала”, – вважає Агнєшка Кліх64. Але незалежно від ціни на вищих і нижчих рівнях на готування хабара витрачаються час і кошти; у посадовців є стимул створювати зайві проблеми своїм клієнтам, щоб забезпечити або підтримати сприятливі умови для хабарництва; державні контракти з непотрібних проектів віддають неефективним і неконкурентним компаніям; а державну допомогу та пільги надають не тим громадянам, які їх більше потребують. Держава недоодержує прибутку від тих, хто дає хабарі службовцям податкового управління та митниці або дорожній поліції65. Тому вона мусить накладати більший (і, врешті-решт, нестерпний) податковий тягар на тих, хто не може або не хоче давати хабарі посадовцям. Або держава мусить безпорадно дивитися, як громадські послуги занепадають через нестачу фінансування. У будь-якому разі вона втрачає повагу громадян і політичну легітимність.
Для теоретиків демократії корупція на нижчому рівні важлива тому, що вона за своєю суттю зумовлює неоднакове ставлення до громадян, а також тому, що заохочує посадовців до інших проявів несправедливості: щоб підтримувати сприятливі умови для неї, вони часто створюють штучні і зайві проблеми тим, хто до них звертається, щоб розв’язувати їх за винагороду.
Можливо, на думку хабародавців, важливо розрізняти хабарі, які дають, щоб отримати собі більші переваги, та хабарі, які дають за те, що хабародавець має за законом отримувати безплатно. Хабародавці можуть відчувати більшу образу, якщо вони мусять давати хабара за те, на що вони мають законне право, і меншу образу, якщо платять за більшу перевагу для себе, – хоча часто на практиці різниця менш відчутна, ніж у теорії66, і хабародавці часто не впевнені в тому, що вони купують собі більшу перевагу. Але, на думку економістів чи політологів, обидва види корупції зумовлюють нерівність і деформації. Перевага, яку здобуває хабародавець, може задовольнити його самого, але це обов’язково призводить до нечесного та несправедливого ставлення до тих, хто не дає хабарів. Економісти скаржаться на економічну неефективність – на “економічні деформації та велику вартість громадських програм”67. Політологи й теоретики демократії скаржаться на несправедливість, нечесність і відповідне відчуження політичного режиму та втрату ним легітимності.
Однак важливим є те, чи самі громадяни чутливі до такої несправедливості. Якби всі громадяни вважали, що посадовці справедливо до них ставляться, тоді теоретики демократії були б набагато менше занепокоєні тим, чи беруть вони хабарі. Якби громадяни з таким же задоволенням давали десять відсотків “чайових” від рахунку посадовцям, як вони це роблять у ресторані, теоретики також були б набагато менше занепокоєні тим, чи беруть ті хабарі. І навпаки, навіть коли посадовці ніколи б не брали хабарів від своїх клієнтів, теоретики демократії все одно були б занепокоєні справедливим ставленням до громадян. Справедливість і рівність – фундаментальні, корупція – просто один із засобів нерівності та несправедливості. Саме тому в наших обговореннях у фокус-групах та інтерв’ю ми приділили так багато уваги тому, що громадяни думають про свої стосунки з посадовцями: чи вважають вони, що посадовці ставляться до них справедливо; чи вважають вони, що посадовці ставляться до них з повагою “як до рівних собі”; чи дають вони посадовцям подарунки “як подяку”, чи роблять це зі страхом і обуренням.
Думка учасників корупції на нижчому рівні має важливе значення для можливості реформ. Ми можемо виокремити дві протилежні ідеалізовані моделі корупції на нижчому рівні:
модель “звичаєвої корупції” – культура взаємних переваг, у якій громадяни з радістю дають хабарі, а посадовці з радістю їх беруть. Обидві сторони виправдовують таку практику, можливо, навіть її моральний аспект, і жодна зі сторін не вважає, що вона діє під примусом;
модель “жертв обставин”, або, ще можна сказати, модель “корупції попри культуру” – коли ані громадяни, ані посадовці не виправдовують такої практики; коли кожна зі сторін почувається незадоволеною, коли обидві – відчувають сором, але жодна не вважає себе здатною уникнути цієї практики.
Не тільки громадяни можуть вважати себе “жертвами обставин”. Громадяни можуть вважати себе жертвами здирства з боку посадовців; але ж і посадовці можуть вважати, що вони самі є жертвами урядів, які неспроможні платити їм, або жертвами своїх клієнтів, які спокушають їх сильніше, аніж вони здатні опиратися. Вони навіть можуть вважати себе жертвами клієнтів, які погрожують насильством або іншим видом розправи (наприклад, викриття попередніх фактів хабарництва), якщо вони не погодяться взяти “подарунок” і надати очікувану від них послугу. Один старший податковий службовець в Україні поскаржився пресі про тиск, який чинять на податківців: “Там, де не спрацьовують хабарі, в хід ідуть погрози та, часто, насильство”68. Під час нашого дослідження ми зіткнулися із зізнаннями університетських викладачів (не в Україні), яких в одному випадку було піддано остракізму з боку колег, а в іншому – побито за те, що вони відмовлялися приєднатися до системи хабарів за завищені оцінки.
Коментуючи заяву комуністичного режиму, що “народ позбувся довіри уряду”, взявши участь у повстанні в Берліні 17 червня 1953 року, Бертольд Брехт промовив відому фразу: “Може, в такому разі було б простіше, якби уряд розпустив народ і обрав інший?”69 Враховуючи, що люди не були переконаними комуністами, єдиним довгостроковим способом для виживання системи було “реформування людей” – завдання, можливо, здійсненне, але дуже важке і майже безуспішне. Так само, якщо корупція базується на “звичаях” і її цілком підтримує народ, тоді ситуацію можна значно змінити, “реформувавши людей”.
Але немає причини вірити, без належного дослідження, що навіть повсюдна корупція відбиває істинну “звичаєву корупцію”. Якщо така корупція не базується на “звичаях”, якщо її учасники є просто “жертвами обставин”, тоді достатньо реформувати інституції та середовище. Немає потреби реформувати людей. Реформи просуваються вслід за суспільною думкою. Людей треба не реформувати, а просто звільнити від утисків. Реформування інституцій і порядків може бути складним завданням, але набагато простішим, аніж реформування людей.
Звичайно, моделі “звичаєвої корупції” і “жертв обставин” ідеалізовані. Реальний світ, безсумнівно, складається з частин кожної з них; або структурованого поєднання їх обох, наприклад, моделі “звичаєвої корупції” в поведінці посадовців і “жертв обставин” у поведінці громадян; або, узагальненіше, моделі “звичаєвої корупції” для “них” і моделі “жертв обставин” для “нас”. Проте важливо розрізняти обидві ідеальні моделі. Саме тому ми приділили так багато уваги в наших обговореннях у фокус-групах та інтерв’ю ставленню до зв’язків, подарунків і хабарів та до того, що називається “цінностями й нормами”, осудом, виправданням і трактуванням такої діяльності громадянами й посадовцями. Також це пояснює, чому ми приділили так багато уваги особистому досвіду здирства з боку посадовців і повідомленням самих посадовців про частість спокусливих пропозицій від їхніх клієнтів, – і те, й інше можуть впливати на поведінку, попри різницю в цінностях і нормах.
Чи історичний досвід і культура заперечують можливість реформи?
Чотири країни, навколо яких зосереджена наша увага, – Україна, Болгарія, Словаччина та Чехія, – мали спільний досвід принаймні впродовж півстоліття комуністичного правління. До кінця дев’ятнадцятого століття всіма ними керували автократичні імперії. Звичайно, були як історичні відмінності, так і подібності. Україна мала довший досвід комуністичного правління і більше постраждала від його перегинів. Чехи й словаки мали довший та успішніший, ніж болгари, досвід демократії в міжвоєнний період, хоча лише чехи (а не словаки) тепло згадують міжвоєнний період президентства Масарика70. Автократії Романових, Габсбургів і османів, що передували комуністам, дещо різнилися за характером, хоча всі три вважали українців, болгар, чехів і словаків більшою чи меншою мірою “підвладними народами”. Попри всі відмінності, ці чотири країни мають історію правління, яке було радше автократичним, чужоземним і корумпованим, аніж демократичним, легітимним, підзвітним і чесним.
Комуністичні режими традиційно зображувалися бюрократичними в тому сенсі, який скоріше мав на увазі Ласкі, а не Вебер: “Система правління…, яка настільки всеохопно знаходиться в руках посадовців, що це загрожує свободам пересічних громадян”71. Громадяни не могли очікувати ні серйозної уваги, ні справедливого ставлення, якщо не “зацікавлять” посадовця. Радянський режим, як і царизм – його попередник, так добре висміяний Гоголем у “Ревізорі”, навіть у його найкращі часи можна було небезпідставно назвати автократією, яка була суттєво збалансованою корупцією.
Наприкінці комуністичного правління більшість респондентів опитування, яке провели Ді Франческо (DiFranceisco) і Ґітельман (Gitelman) серед емігрантів з Радянського Союзу, припустили, що хабарництво або зв’язки могли застосовувати задля того, щоб отримати краще призначення на роботі або влаштувати не зовсім розумну дитину на престижний факультет в університеті72. Опитування, проведені серед радянських громадян, дали подібні результати. За результатами опитувань, проведених Согомоновим (Sogomonov) і Толстих (Tolstykh), “поширене використання блату” виявилося третьою за величиною “з найгостріших проблем сьогодення нашої країни”. У поєднанні з проблемою “залежності від посадовців у розв’язанні житлових питань” вона посіла перше місце – що, можливо, відбиває використання хабарів або зв’язків для отримання найкращих державних квартир73.
Але головне питання нашого дослідження не в тому, чи були корупційними попередні режими. Скоріше воно полягає в тому, чи визначає історія природу відносин між громадянами та посадовцями в посткомуністичній Європі. Існує кілька моделей історичного впливу:
модель “тягаря минулого” – детерміністична модель, що засвідчує спадкоємність традиційного способу мислення;
модель “позаісторичності” – протилежна до моделі “тягаря минулого”, передбачає, що поточний спосіб поведінки залежить лише від поточних умов;
модель “відмирання спадку” – проміжна модель між “тягарем минулого” та “позаісторичності”, яка передбачає еволюційну зміну; новий досвід нашаровується на історичний і поступово змінює спосіб мислення та поведінки, що відкриває перспективу прогресивних реформ. Непослідовно було б припускати, що умови минулого можуть формувати спосіб мислення та поведінки, і водночас заперечувати, що нинішні умови можуть робити те саме;
модель “звільнення від домінування (панування)” – на відміну від “відмирання спадку”, передрікає миттєві й глибокі зміни в поведінці (але не в способі мислення), оскільки люди несподівано “звільняються” від утисків історичного домінування. (Ми використовуємо болгарський термін “домінування”, але він застосовний до будь-якого авторитарного режиму). Пізніші зміни, можливо, не будуть прогресивними і часто можуть повернути назад або звести нанівець первісні. Реформи можливі, але вони мають бути спрямовані на проблеми сьогодення, часто спричинені крайнощами “звільнення”, а не спадком минулого.
Ці моделі передбачають дуже відмінні передумови можливості реформ. Якщо, згідно з моделлю “тягаря минулого”, історія визначає культуру, а культура – сучасні взаємовідносини, тоді втекти від минулого неможливо і нема жодної реальної можливості для реформ у передбачуваному майбутньому. Але якщо модель “тягаря минулого” дійсна не умовно, а насправді, тоді важко пояснити, чому сучасна Швеція настільки вільна від корупції, якщо “корупція процвітала” там “у другій половині XVIII – на початку XIX століть”74. Важко пояснити подібну тенденцію в Британії починаючи з XVIII століття. Безсумнівно, що Росія за Петра І була корумпованою державою, але відтоді багато інших країн пройшли через драгву корупції й виплуталися з неї. На сучасному етапі Сінгапур, Гонконг і Португалія “істотно зменшили масштаби корупції”75.
З іншого боку, згідно з моделлю “позаісторичності”, історія є всього лиш цікавим і захопливим оповіданням без жодного впливу на сучасність. Спосіб поведінки залежить від наявних умов і швидко змінюється разом зі змінами в умовах. Реформи можливі, і зміни в економічних та інституційних умовах безпосередньо впливатимуть на поведінку. Людська поведінка завжди залежить від обставин і особистісних чинників. Однак об’єктивні обставини особливо сильно впливають на поведінку, навіть якщо вони не зачіпають однаковою мірою культуру та мотивації. Люди роблять “те, що вони мають робити” за обставин, у яких вони опиняються, не обов’язково засвоюючи моральні наслідки свого способу поведінки. Одна й та ж людина регулярно дає хабарі в одній країні, але не в іншій. Одна й та сама людина поводить себе чесно в колі сім’ї або друзів, проте зовсім безчесно в стосунках із владою, особливо тією, яку вважає нелегітимною. Одна й та ж людина стає чесною або нечесною залежно від умов. Кевін Раферті (Kevin Rafferty) наводить слова гонконгівського спеціаліста з міжнародного права, сказані тоді, коли наблизився час передання Гонконгу Китаю: “Люди, які були цілком чесними протягом багатьох років, скористаються можливістю заробити швидкі гроші, щоб виїхати до Австралії чи Канади”. Зловживання стали настільки серйозними так швидко, що деякі гонконгівські компанії почали оформлювати “страхування від зради”, щоб захиститися від ошуканства власних працівників, відчайдушно охочих “заробити достатньо грошей, щоб емігрувати”76. Так само, коли Роберт Сервіс вважає радянську систему “недієвою” без корупції або коли Падок вважає корупцію “невідокремною частиною російського життя”, йдеться про модель, за якої поведінка визначається наявними умовами, а не історією чи традиціями.
Модель “відмирання спадку” стверджує, що люди вступають у сьогодення з повним багажем свого минулого. Вони можуть пристосуватися до змінних умов, але для цього потрібен час. Реформи мають поступовий вплив. Потрібен час для того, щоб замінити старий корумпований комунізм новою ринковою демократією, проте зміни й реформи можливі, навіть природні. Старі звички й старе мислення можуть затриматися, але якщо умов, які їх породили та підтримували, вже немає, вони поступово зникнуть. Богдан Кравченко (Bohdan Krawchenko) стверджує, що, можливо, комуністичні та докомуністичні автократії залишили по собі ситуацію, в якій “громадян, чи то окремих індивідуумів, чи представників бізнесу, вважають радше утриманцями, що вимолюють собі переваги, аніж споживачами послуг, які вони отримують як платники податків”77. Неназваний керівник однієї неурядової організації в посткомуністичній Європі вважає за необхідне заявити, що “громадянське суспільство – це суспільство, де громадяни мають права, а не тільки обов’язки”78, вдало перефразувавши сучасних прибічників “середнього шляху” в Західній Європі, таких як Ентоні Ґіденс (Antony Giddens), який пропонує “основоположний лозунг нової політики: Жодних прав без відповідальності”79. Очевидно, що Східна й Західна частини Європи мають різне минуле, але це не заперечує можливості спільного майбутнього.
Але оскільки комунізм мав радше стримувальний, аніж заохочувальний вплив, оскільки він стримував громадян проти їхньої волі, тоді ми могли б сподіватися знайти свідчення “зворотного спадку” комунізму – не стільки результату довгого володіння “серцями й розумом”, навіть не стільки результату “відмирання спадку” комунізму, скільки результату раптового припинення комуністичних стримувань у поведінці.
Очевидно, що модель “тягаря минулого” не діє в поняттях політичних цінностей і в поняттях вільного вибору, який має електорат на посткомуністичних виборах. Насправді його перший вибір – рішуче відкинути минуле – щонайбільше відповідав моделі “звільнення від домінування”, аніж будь-якій іншій. Постає все більше свідчень того, що історія не нав’язує політичних цінностей. Піпа Норис (Pippa Norris) саме так підсумовує висновки, зроблені відомою групою авторів огляду “Світові Цінності” (World Values Survey): “В середині 1990-х років більшість громадян в усьому світі поділяла широко поширене прагнення до ідеалів і принципів демократичного уряду”, хоча вони давали дуже різні оцінки “практиці демократії” в різних країнах80. Наприклад, згідно з нашим попереднім дослідженням, більшість опитаних в Україні сказала, що раніше вірила в комуністичні цінності, проте лише одна шоста частина все ще вірила в них на початку 1990-х, тоді як переважна більшість респондентів у східній частині Центральної Європи відповіла, що ніколи не вірила в комуністичні ідеали81.
Найбільше сумнівів викликає припущення, що історія може впливати на політичні цінності або поведінку, коли вона не репрезентує політичної чи культурної традиції. Важливо розрізняти добровільну традицію та насаджене панування на кшталт того, що так довго спостерігалося в історії наших чотирьох країн. Першу може підтримувати з певним ентузіазмом сам народ. Друге – це не що інше як ланцюг, який буде розірвано за першої-ліпшої нагоди. У центральній Європі комунізм вважали чужоземним пануванням, так само, як панування турків у Болгарії, Габсбургів – у Чехії і панування Габсбургів і (меншою мірою) чехів у Словаччині. Оскільки люди позбулися фізичного стримування з боку комунізму, вони рішуче проголосували проти нього, як тільки скінчилося чужоземне панування. Це пізніше вони відчули за ним ностальгію.
Чи можна очікувати того самого в ставленні громадян до дрібних посадовців? Якщо так очевидно, що історичний спадок не визначає політичних цінностей і політичної поведінки на початковій стадії державного управління (вибори), тоді чому він має чинити більший вплив на завершальній (бюрократичні сутички)? Якби була дійсною модель “позаісторичності”, не треба було б очікувати змін на краще чи на гірше в стосунках між громадянами і посадовцями. Якби була дійсною модель “відмирання спадку”, треба було б очікувати поступового переходу з історичного характеру відносин, який відповідав автократії, до нового, який би більше відповідав новій демократичній системі. Якби була дійсною модель “звільнення від домінування”, треба було б очікувати різкого зростання впевненості громадян у собі, більшого бажання притягати посадовців до відповідальності і меншого – миритися з несправедливим ставленням.
Водночас за особливо безладного переходу громадяни можуть не цуратися корупційних методів впливу на посадовців, поряд із використанням легітимних засобів. Під свободою можна розуміти відсутність будь-яких стримувань, внутрішніх чи зовнішніх, і в тих самих умовах безладдя дрібні посадовці теж можуть бути менш стриманими в своїй поведінці. В такому разі модель “звільнення від домінування” має передбачати вибух корупції не через “позаісторичність”, а навпаки, через зникнення стримувань. Як зазначає Уміт Беркман (Umit Berkman), “здається, існує зв’язок між рівнем змін у громадському устрої та корупцією…: норми стають розмитими, прийнятні межі відхилення розширюються”82.
Легко трактувати корупцію в посткомуністичній Європі просто як продовження тієї, що існувала за комунізму. Проте є критично важлива різниця між квітучою корупцією, що наявна через довготривалу, незмінну історико-культурну традицію, і квітучою корупцією, що існує через безладність переходу. Перша – це “кліматична корупція”, яка, майже за означенням, заперечує можливість реформ у передбачуваному майбутньому. Друга – це просто “сезонна корупція”, яка в кращому разі зникне сама собою із закінченням перехідного періоду, і в гіршому – після реформ. Парадокс у тім, що коли в посткомуністичній Європі відбувся вибух корупції, то це саме по собі є доказом того, що корупція не зумовлена культурою й історією, і знаком того, що реформи принаймні можливі, хоча аж ніяк не неминучі. З огляду на модель “звільнення від домінування”, коріння проблем, з якими зіткнулися країни посткомуністичної Європи в 1990-х роках, лежить не в минулих століттях, попри те, що подібні проблеми існували в минулому.
Оскільки ці чотири моделі мають зовсім різні передумови можливості реформ, ми приділяємо увагу впливу наявних умов, комуністичному спадку і довготривалій культурі взаємовідносин між громадянами та посадовцями. Тому ми шукаємо свідчень значних генераційних змін. Також саме тому ми відрізняємо бажання та обставини, так би мовити, особисту мотивацію й підкорення обставинам. Це робиться для того, щоб зрозуміти на прикладі стосунків громадян з посадовцями, чи громадяни в посткомуністичній Європі все життя залишатимуться в’язнями свого комуністичного минулого; чи прогресують вони в напрямку кращого майбутнього; чи все ж вони залишаються в’язнями посткомуністичної сучасності, можливо, з певною надією на звільнення.











Купити книгу у видавництві "К. І. С."
Комментарии
Анонимно
Войти под своим именем


Ник:
Текст сообщения:
Введите код:  

Загрузка...
Поиск:
добавить сайт | реклама на портале | контекстная реклама | контакты Copyright © 1998-2020 <META> Все права защищены