/usr/local/apache/htdocs/lib/public_html/book/KIS/ControlGovernment_cover.txt Библиотека на Meta.Ua Контроль в органах виконавчої влади в сучасних умовах (фрагмент)
<META>
Интернет
Реестр
Новости
Рефераты
Товары
Библиотека
Библиотека
Попробуй новую версию Библиотеки!
http://testlib.meta.ua/
Онлайн переводчик
поменять




Назва: Контроль в органах виконавчої влади в сучасних умовах

ISBN 966-7048-53-5
Мова: Українська (переклад з англійської)
Видавництво "К.І.С"
Рік 2006
М'яка палітурка
Кількість сторінок: 274
Опис: Пропонована збірка есеїв – результат комплексного міжнародного (8 країн, 17 науковців) проекту з дослідження сучасних тенденцій організації діяльності органів виконавчої влади. Одна з них – «нове державне управ¬ління» як перехід від адміністрування, основаного на правилах та орієнтованого на процес, до дискреційного управління, орієнтованого на результат і пов’язаний з цим розвиток інституцій нагляду, інспектування, оцінювання, аудиту та опрацювання скарг. Докладно розглянуті сфери контролю вищих державних посадовців, вищої школи та пенітенціарних установ. Досвід таких різних країн, як Велика Британія, США, Франція, Німеччина, Нідерланди, Норвегія, Австралія та Японія буде цікавий українським фахівцям.

Цільова авдиторія: Для державних службовців, дослідників, студентів та аспірантів відповід¬них спеціальностей.


Зміст
Передмова

Частина І
Вступ 11
1. Контроль в органах виконавчої влади та за наданням державних послуг: рух до загальнонаціональної перспективи Кристофер Гуд

Частина ІІ
Контроль в органах виконавчої влади в трьох сферах
2. Пенітенціарні установи: змінний нагляд і взаємність, «латання дірок», обмежений контроль
2.1. Загальний огляд Олівер Джеймс та Кристофер Гуд
2.2. Японія: ієрархічно впорядкована взаємність у напівізольованому світі Такасі Нісіо
2.3. Федеральні в’язниці США: бюро сімейної взаємності в «уряді незнайомців» Ар’єн Бойн та Олівер Джеймс
2.4. Англія та Вельс: поєднання нагляду з конкуренцією між державним та приватним сектором Олівер Джеймс
2.5. Німеччина: нагляд і взаємність — марні зусилля в межах традиції правової держави Мартин Лодж
2.6. Франція: неефективний нагляд у сфері компетенції генеральних інспекцій Марі Фоґель
2.7. Нідерланди: поєднання професійної взаємності та нагляду в умовах тиску Ар’єн Бойн
2.8. Норвегія: стабільне поєднання нагляду/взаємності в умовах обмеженої диверсифікації професійної взаємності Пер Легрейд та Марйолейн Г. Вік
2.9. Австралія: розмаїття реформ у сфері нагляду в умовах паралельного загострення державно-приватної конкуренції Колін Скот
3. Вища освіта та університетські дослідження: від шкідливої конкуренції та взаємності до нагляду?
3.1. Загальний огляд Колін Скот та Кристофер Гуд
3.2. США: незначний нагляд, ніяких сплесків Б. Ґай Пітерс
3.3. Японія: адаптування американської моделі до потреб централізованого нагляду Кацива Хіросі
3.4. Франція: взаємність і нагляд — взаємне напруження? Ніколь де Монтрише
3.5. Німеччина: піднесення конкуренції за рахунок взаємності Ганс Ульрих Дерлієн
3.6. Нідерланди: змішана модель контролю Єроїм Гуйсман і Тео Тоонен
3.7. Норвегія: підтримка конкуренції? Айвер Блейклі
3.8. Австралія: поєднання нагляду зі взаємністю та конкуренцією Колін Скот
3.9. Велика Британія: гіперрегулювання та регуляторна реформа Колін Скот
4. Вищі державні службовці: ані втрати взаємності, ані сплеску нагляду
4.1. Загальний огляд Б. Ґай Пітерс та Кристофер Гуд
4.2. США: багато нагляду і мало взаємності Б. Ґай Пітерс
4.3. Японія: де взаємність завойовує верховенство? Такасі Нісіо
4.4. Франція: багато взаємності, трохи випадковості, слабкий нагляд Ніколь де Монтрише
4.5. Німеччина: сільське життя ускладнюється Ганс Ульрих Дерлієн
4.6. Нідерланди: відхід від чистої взаємності Тео Тоонен та Фриц М. ван дер Меєр
4.7. Норвегія: менеджеризм та парламентський нагляд — жорстке змагання Пер Легрейд
4.8. Велика Британія та Австралія: порівняння двох держав, організованих за вестмінстерською моделлю Кристофер Гуд та Колін Скот

Частина ІІІ
Висновки
5. Висновки: усвідомлення сенсу контролю над виконавчою владою Кристофер Гуд
Автори есеїв
Список літератури
Предметний покажчик




Передмова
Кожна група науковців, що збирається писати про контроль за ін-ституціями, незмінно є об’єктом дошкульних жартів, у яких її представ-ників порівнюють із євнухами, що беруться викладати Камасутру. Ке-рування подібним проектом — часто непросте завдання, яке важко аналзіувати. Щоб виконати цю роботу, нам довелося розробити систе-му продуктивної співпраці між сімнадцятьма вельми заклопотаними науковцями з восьми країн світу, яка діяла впродовж понад трьох років. Водночас нам довелося знайти спосіб роботи, який дав би змогу час від часу повертатися до витоків і доопрацьовувати свої ідеї з урахуванням нових фактів і результатів, замість того щоб створювати жорстку, роз-раховану на майбутнє структуру й спонукати фахівців заповнювати про-галини. Це була непроста робота з балансування, і тією мірою, якою вдалося успішно виконати її, вона істотно сприяла розвиткові контролю на засадах взаємності.
Проект було започатковано за результатами спільної роботи, вико-наної трьома упорядниками в 1990-ті роки (Hood et al., 1999) й присвя-ченої аналізові вагомих здобутків щодо створення системи нагляду за органами виконавчої влади Великої Британії протягом останніх двадця-ти років. Ми виявили, що період «винайдення «нового державного управління» (прихильники цієї ідеї загалом характеризували його як перехід від основаного на правилах, орієнтованого на процес адмініст-рування до орієнтованого на результат дискреційного управління) був фактично періодом розвитку інституцій з нагляду, інспектування, оці-нювання, аудиту та опрацювання скарг. Ми відзначали, що деякі науко-вці в США, зокрема Пол Лайт та Джоел Абербах, схоже, дійшли відпо-відного висновку, й нам було цікаво дізнатися, якою мірою подібні змі-ни є специфічним англо-американським явищем і наскільки вони акту-альні для інших країн.


Однак для цього треба було налагодити співпрацю в рамках групи науковців, здатних колективно охопити широкий спектр тем і виробити спільну аналітичну мову, яка дала б змогу обговорювати питання конт-ролю та його змін для різних державних і мовних традицій. Відповідно, 2000 року ми почали з попереднього обговорення, в результаті якого з’ясувалося, що британську термінологію, яку застосовують у сфері ре-гулювання державного сектора і якою послуговувалося троє з нас, не-можливо ефективно застосувати в умовах різних державних традицій, які нас цікавили. Отже, нам довелося відійти від первісного аналітично-го підходу й замінити його більш інституційно нейтральним. Таке рі-шення було наслідком упливу взаємності та сприяло підвищенню авто-рської відповідальності й оцінювання внеску групи, як цілого, в розви-ток наших ідей і напрямів аналізу.
Більшість наших зустрічей була віртуальною й мала форму елект-ронного листування з усіма перевагами та вадами, пов’язаними з цим видом спілкування. Крім того, ми провели три реальні зустрічі в складі групи, щоб переглянути наші аналітичні висновки й напрацювання: пе-рша зустріч відбулась у новоствореному Центрі аналізу ризику та регу-лювання при Раді економічних і соціальних досліджень (РЕСД) у Лон-донській школі економіки в жовтні 2000 р., друга — наступного року в затишних приміщеннях коледжу «All Souls» в Оксфорді, а остання — знов у Лондоні наприкінці 2002 р. Упорядники зустрічалися ще кілька разів і понад рік обмінювались між собою чорновими варіантами есеїв та результатами досліджень.
Звісно, судячи з нашого аналізу, взаємність як система контролю має певні межі. І ми вдавалися до інших базових форм контролю, про-аналізованих у цій книжці. Необхідний наглядовий елемент контролю було втілено у двох формах. Одна з них передбачала призначення орга-нізаційного редактора для кожного з головних розділів цього видання: Олівер Джеймс відповідав за теми, пов’язані з пенітенціарною систе-мою, Колін Скот — за вищу освіту та університетські дослідження, а Ґай Пітерс — за вищі ешелони державної служби. Кожен з організа-ційних редакторів підготував чорновий варіант вступної частини до від-повідних розділів і звертався до авторів з проханням наповнити загаль-ну структуру видання необхідними матеріалами. Іншою формою нагляду стало призначення головного редактора — Кристофера Гуда, що роз-робляв загальну структуру форм контролю, яку ми використали як ос-нову для аналізу; переглядав вступні частини до всіх розділів, щоб за-безпечити загальну узгодженість, та час від часу виконував функції «твердої редакторської руки» стосовно інших частин книжки.
Допомогу у здійсненні цього комплексного проекту (інтелектуаль-ну, фінансову й операційну) надавало чимало людей, яким ми вислов-люємо глибоку вдячність. По-перше, окрім групи авторів у розробленні та перевірянні наших тем і напрямів аналізу додатково допомагало й багато інших науковців. Вони щедро приділяли свій час для зустрічей і подавали зауваження щодо чорнових варіантів тексту. Зокрема, слід відзначити Теренса Дейнтита, Едварда Пейджа та Майкла Павера, чиї ідеї стосовно гаданого сплеску аудиту та «суспільства аудиту» частково стали відправним пунктом для нашого дослідження, а також Мартина Лоджа, який узяв на себе тягар перечитати весь рукопис після того, як його було остаточно сформовано, і висловив цінні критичні зауваження. По-друге, ми вдячні Британській Академії за наданий ґрант, що дало змогу профінансувати проведення первинного обговорення; коледжеві «All Souls», який забезпечив нам умови для проведення дискусій; Центрові аналізування ризику та регулювання при РЕСД, який надавав нам щедру й незмінну фінансову підтримку, що посприяло успішному завершенню реалізації цього проекту. Внесок у проект Коліна Скота певною мірою пов’язаний з його призначенням у 2001–2003 роках ста-ршим науковим працівником з питань адміністративного права в мере-жі правових програм і регуляторних інституцій при Науково-дослідній школі суспільних наук Австралійського національного університету.
Не менш значущою для нас була операційна підтримка. Висловлю-ємо щиру вдячність Мішель Коген з коледжу «All Souls» за допомогу в організації семінару та Едвардові Елгару, який охоче підтримував цей проект і з розумінням поставився до вимушеного перенесення терміну подання рукопису з вересня на грудень. Велике спасибі Мілені Радой-чевій та Люсі Скот за цінну допомогу в проведенні досліджень. Щиро вдячні адміністративним працівникам редакції CARR (Луїз Ньютон-Клер, Девід Блек, Сабрина Антао, Абігайль Волмслі, Джесика Барак-лаф, Ліз Вайт, Емі Елдон та Анна Пілі) за блискучу логістичну роботу в організації наших семінарів.

Кристофер Гуд
Олівер Джеймс
Б. Ґай Пітерс
Колін Скот

Оксфорд, Екзетер, Пітсбург та Лондон







Частина І

Вступ

1. Контроль в органах виконавчої влади та за наданням державних послуг: рух до
загальнонаціональної перспективи
Кристофер Гуд
1. Вступ: від народних казок до
структурованих порівнянь
Учителі англійських шкіл обмінюються історіями про «царство те-рору» — інспекційну систему, яку було впроваджено в країні на почат-ку 1990-х років. Ці історії часто містять апокрифічну байку, що почина-ється розповіддю про те, як школа готувалась до чергового інспекту-вання, що його проводили раз на чотири роки з неодмінною лихоман-кою облаштування та прибирання стратегічними комітетами, які до піз-ньої ночі опрацьовували проекти документів, складених найсучаснішою та найприйнятнішою освітньою мовою.
Далі в цих історіях можна почути про те, як учителям та учням до-водилось мати справу з кількома групами перевіряльників, оскільки сам процес інспектування контролювали ще вищі головні інспектори. Не-вдовзі потому збентежені учні, вчителі й технічний персонал виявляли, що їм доведеться витримати ще одну перевірку. Група науковців із сусі-днього університету за дорученням Міністерства освіти проводила опи-тування серед учнів, учителів і працівників шкільної адміністрації в ме-жах дослідження поведінки учасників під час шкільних інспектувань за умов, коли самі інспектори теж були об’єктом інспектування. Водночас з’ясовувалось, що певна міжнародна освітня недержавна організація доручила двом спостерігачам стежити за процесом і поставити його учасникам деякі запитання в межах міжнародного оцінювання різних національних систем для контролю якості освіти. З прибуттям згаданих інспекторів і численних метаінспекторів на багатостраждальну школу висаджувався ще й десант телевізійників, які мали зняти на відео спо-стерігачів, що наглядають за головними інспекторами, котрі перевіря-ють інспекторів, а ті — вчителів та учнів, і поговорити з численними інспекторами та інспектованими.
Народна байка? Міський фольклор? Можливо. Утім, подібна істо-рія певним чином розкриває оснований на системі оцінювання соціаль-ний контекст, у якому вона з’явилась. Це спонукало деяких спостеріга-чів, зокрема Майкла Павера (Power, 1997) та Онору О’Нейл (O’Neill, 2002), зробити висновок, що Велика Британія й інші подібні до неї кра-їни перетворились на «суспільства аудиту» з низьким рівнем довіри, котрі потерпають від своєрідної форми неврозу. Однак якою ж мірою подібні байки свідчать про загальну тенденцію в сфері управління або контролю за способом надання державних послуг та органами виконав-чої влади в сучасних умовах? Погляди різняться. Автори деяких праць підкреслюють відповідні риси в способі змін, що сталися в системі дер-жавних послуг протягом останніх кількох років у різних країнах, і від-значають очевидні спільні тенденції в процесах управління та контролю. Роджер Вітенгол (Wettenhall, 2000) навіть видав працю «Нова держава суспільного менеджменту», а заради пояснення, критикування чи об-ґрунтування того, що часто вважають загальною тенденцією до «управ-лінського контролю» в сфері державних послуг, створено невелику на-укову галузь. Хоча там, де частина спостерігачів бачить спільні види поширюваних скрізь засобів контролю, інші бачать протилежне. Вони відзначають розмаїття історичних відправних пунктів, з яких почали свій розвиток структури та процеси державних послуг, а також негнуч-кість або історичну заданість процесів контролю й управління. З цього погляду, спільні риси в лексиконі доби інтернету — це одне, а глибокі інституційні зміни — зовсім інше.
Кожен із цих поглядів перетворився на кліше для обговорення на конференціях. Вони існують паралельно й, поза сумнівом, обидва част-ково слушні. Мета цього видання полягає в тому, щоб переступити ме-жі фольклору й апріорних тверджень. Ми прагнули з’ясувати, що є спі-льного та відмінного у сфері контролю в трьох секторах державної слу-жби у восьми різних країнах, враховуючи дуже різні державні традиції, а також у який спосіб згадані контрольні засоби змінювалися протягом останніх майже тридцяти років.
Забезпечити ефективність подібних порівнянь непросто, принаймні через три очевидні причини. По-перше, порівнюються переважно ос¬танні зміни у сфері державних послуг. В них докладно розглянуто, що відбувалось нещодавно, і значно менше уваги приділено початковим позиціям. Це ніби порівнювати різних учасників подорожі за показни-ками пробігу на їхніх одометрах. Не знаючи, звідки стартували учасники і яким маршрутом вони рухались, навряд чи можна судити про їхній шлях і з’ясувати, хто з них переможець, а хто переможений.
По-друге, саме поняття «контроль» може викликати складнощі, оскільки це слово (та інші споріднені з ним) у різних мовах і в різних державних традиціях має неоднакове значення. Слово «controle» у французькій та «kontrolle» у німецькій мовах як правило означає бух-галтерські перевірки або перевірки повноважень, тоді як в англійській мові воно має значно ширше значення. У цій праці термін «контроль» використано в широкому значенні, аби забезпечити відповідність особ-ливостям конкретної державної системи.
По-третє, хоча деякі автори розрізняють загальні державні традиції як такі, що охоплюють дуже різні припущення стосовно того, як мають працювати системи державного управління та яким чином контролюва-ти їх, інші вважають, що деякі сфери державної політики, скажімо, оборона чи освіта, часто мають більше спільного зі своїми відповідни-ками в інших країнах, ніж з іншими секторами політики в тій самій кра-їні. Отже, нам довелось розглянути різні напрями державного сектора й різні державні традиції, щоб виявити, якою мірою зміни або тенденції мають однаковий характер у різних секторах державних послуг у межах однієї країни.
Завдання цієї праці можна окреслити як спробу порівняти засоби контролю над органами виконавчої влади в різний час у різних політич-них сферах і країнах. Ми проаналізували, що відбувалось із системами контролю (в широкому розумінні) у сфері державних послуг упродовж життя приблизно одного покоління в трьох різних сферах державного управління та державної політики у восьми відмінних державних тради-ціях. Трьома сферами державного управління є: пенітенціарні установи, вища освіта та поведінка вищих державних службовців; а вісім відмін-них державних традицій охоплюють Австралію, Велику Британію, Ні-дерланди, Німеччину, Норвегію, США, Францію та Японію.
Наприкінці цієї частини пояснено, чому обрано саме такі приклади і в чому полягає їх значення. Однак спершу слід пояснити суть терміну «контроль» і чому він настільки важливий для розуміння сучасних про-цесів державного управління. Відповідно, в дальшій частині представ-лено аналітичну структуру, яка має чотири складники і дає змогу порів-нювати системи контролю в різний час і в різних державних системах. Зазначено також, чому зміни в системах контролю й управління держа-вним сектором мають важливе значення для різних і спірних інтерпре-тацій реформи державного управління в сучасному світі.
2. Управління та контроль у державному секторі:
порівняльна структура
Термін «контроль», у тому розумінні, в якому ми вживаємо його в цій праці, є синонімом понять «керування» та «управління». Вислов-люючись абстрактно, контроль — це те, що утримує стан певної зада-ної системи в межах бажаної часткової вибірки її можливих станів. Щоб оцінити існування або масштаби контролю в цьому розумінні, завжди потрібне судження, а існування контролю неможливо підтвер-дити за ознаками вхідних ресурсів або діяльності.
В ортодоксальній конституційній теорії розглядаються два класичні інституційні механізми забезпечення підзвітності виконавчої влади та утримання її під контролем у ліберально-демократичних державах: на-гляд з боку виборних представників і правове оцінювання з боку неза-лежної судової гілки влади. Ці два класичні механізми контролю зазви-чай заступають системи контролю над владою, пов’язані з давнішими монархічними структурами (зокрема й королівськими аудиторами, цен-зорами або прокураторами, інспекторами та комісарами).
Такі інституції відрізняються способом роботи та незалежністю від виконавчої влади, а зазначені відмінності для різних державницьких традицій часто обговорюють у розвинених демократіях. Наприклад, здатність Конгресу США до «мікроуправління» Федеральною держав-ною службою та здійснення спільного контролю разом з Апаратом Пре-зидента часто порівнюють з обмеженішими можливостями втручання в роботу державного Апарату інших законодавчих органів влади. Крім того, спосіб роботи двох класичних механізмів контролю істотно зале-жить від того, наскільки соціально близькими чи віддаленими є законо-давці й судді від тих, за ким вони наглядають. Цей критерій у літературі з соціально-правових питань часом називають «відносною дистанцією» (Hood et al., 1999: 60–65).
У деяких країнах, як-от Німеччині, представники законодавчих ор-ганів зазвичай є колишніми державними службовцями (це означає, що відносна дистанція між законодавцями та державною службою невели-ка). Натомість в інших країнах, зокрема у Великій Британії, політична та бюрократична діяльність різко розмежовані. Те саме стосується й судової системи: наприклад, система французьких адміністративних су-дів з її традиційним пануванням бюрократів у Державній Раді (Conseil d’Etat — франц.) контрастує з більш «зовнішнім» процесом судового розгляду у Великій Британії, де судді й державні службовці часто похо-дять з різних професійних середовищ.
Щоб виявити відмінності, які існують між різними державними сис-темами, потрібен підхід до питань контролю, який був би незалежним від інституцій і враховував формальний та неформальний, спеціальний і побіжний контроль, а також широкий спектр додаткових або альтерна-тивних форм контролю й управління, окрім зазначеної вище класичної пари. Різні автори розглядають різні способи класифікації засобів кон-тролю над органами виконавчої влади. Деякі з них, зокрема Шик (Schick, 1966), Шульце (Schultze, 1977) й Томпсон (Thompson, 1993), означили неоринкові альтернативи «командним» системам адміністру-вання. Дехто розглядає кібернетичне тріо напрямів контролю: детекто-ри, директори й ефектори (Hood et al., 1999). Одну з найвідоміших кла-сифікацій стилів контролю запропонували прихильники теорії раціона-льного вибору у формі розмежування теорій Мак-Кабінса та Шварца (McCubbins and Schwartz, 1984) між законодавчими стратегіями «по-ліційного патрулювання» (тобто проведення більш-менш систематич-них перевірок) та «пожежної тривоги» (зосередження уваги на про-блемних питаннях) для контролю над бюрократією.
Більшість зазначених класифікацій розглянуто далі на сторінках цього видання, проте як відправний пункт узято класифікацію, запро-поновану в наших попередніх роботах (Hood, 1996, 1998; Hood et al., 1999). Вона охоплює такі форми контролю над індивідами, що працю-ють у державних інституціях та організаціях: взаємність, конкурен-ція, планована випадковість, нагляд. Ці чотири основні форми сти-сло представлено на рисунку 1.1.
Рисунок 1.1.
Чотири основні форми контролю над органами виконавчої
влади та наданням державних послуг
Планована випадковість
Спрацьовує із застосуванням
непередбачуваних процесів/комбінацій людей заради стримування корупції або антисистемної поведінки.
Приклад: випадковий вибір об’єктів контролю, ротація працівників між різними інституціями Нагляд
Працює внаслідок моніторингу та
управління індивідами згори.


Приклад: системи аудиту й
інспектування
Конкуренція
Працює через заохочення конкуренції між індивідами.

Приклад: складання списків кращих і гірших працівників Взаємність
Працює завдяки забезпеченню
горизонтального впливу одних індивідів на інших.
Приклад: об’єднання офіцерів поліції в пари протягом патрулювання
Взаємність передбачає контроль над індивідами за допомогою фор-мальних або неформальних групових процесів — як спеціально розроб-лених, так і спонтанних. Інституційні механізми, які забезпечують відпо-відальність індивідів перед колективом і вимагають від них ураховувати вподобання інших, є поширеним явищем серед державних організацій. Процеси взаємовпливу можна інституціоналізувати по-різному — від облаштування спільного робочого місця до організації колективних обідів через традиції консультування та процеси колективного ухвалення рі-шень. Це подібно до японської системи «рингі», про яку йдеться далі
(і яка передбачає прийняття рішень на засадах одностайності із застосу-ванням процедури «раунд-робін»), створення комітетів чи інших коле-ктивних структур, або їхніх еквівалентів, подібно до медисонівських сис-тем відокремлених інституцій, що передбачають розподіл повноважень і потребують взаємного узгодження з численними учасниками.
Взаємність часто вважають ключовим складником контролю над органами виконавчої влади. Наприклад, взаємне оцінювання та колегі-альність між представниками еліти, що мислять в одному напрямі в праці Гекло та Відавськи (Heclo and Wildavski, 1974), визнано основ-ною силою, яка регулювала поведінку державних службовців вищого рівня в Британії в 1970-ті роки й забезпечила формування механізму контролю значно важливішого (за твердженням авторів), ніж формаль-ні системи парламентського, судового та міністерського наглядів. Конт-роль за принципом взаємності часто розглядають у соціологічній літе-ратурі стосовно неформальної організації та її впливу на робочі норми (який було виявлено у відомих експериментах Готорна в 1920-ті роки (Mayo, 1949)). Утім, як показано далі, такий контроль може функціону-вати на різних інституційних рівнях завдяки різним механізмам. Тому щоб оцінити інтенсивність традиційних, основаних на принципі взаєм-ності, форм контролю для окремих державних традицій і складників державного сектора, а також форм такого контролю й способів його змін, потрібне спеціальне порівняльне дослідження.
Конкуренція означає контроль над індивідами в державному сек-торі із застосуванням змагальних процесів. Чимало сучасних реформа-торів органів влади поводиться так, ніби конкуренцію, як метод контро-лю над державною владою, щойно відкрили (вони самі) й ніби раніше монопольна влада та вбезпечене життя були звичайними умовами існу-вання традиційних державних служб. Однак фактично керівники всіх рівнів давно застосовують механізми, що змушують індивідів та їхні ор-ганізації змагатися між собою за контроль над виконавчим апаратом і системами державної служби.
Наприклад, державним посадовцям традиційно доводиться змага-тися за посади, підтвердження свого статусу, бонуси або виплати за ви-слугу років, винагороди чи медалі, призначення на вищі посади, а також за вигідну роботу після звільнення з державної служби або виходу на пенсію. Очільникам урядових організацій так само доводиться змагати-ся за сумлінних працівників, бюджетні асигнування, вигідні місця для розташування своїх служб, вагоміші політичні повноваження, корпора-тивні винагороди, ранги, репутацію, престиж або місце в неофіційній ієрархії. Справді, президенти та прем’єр-міністри часто свідомо дотри-муються класичної тактики контролю над державним апаратом, яку вперше застосував Франклін Рузвельт. Вона передбачала запрова-дження невизначеності в розподіл повноважень і розосередження спі-льної відповідальності між кількома конкурентними організаціями. От-же, слід оцінити вагу конкурентних сил, що традиційно діють на держа-вну бюрократію в різних країнах і політичних секторах, визначити фор-ми конкуренції та способи їх змін.
Планована випадковість означає контроль над індивідами в ор-ганах державної влади та державному секторі через свідоме запрова-дження в їхнє життя елементів непередбачуваності. Класичним прикла-дом таких дій є призначення або вибір посадовців на державні посади випадково. Мета або вплив такої непередбачуваності полягає в тому, щоб знищити системне хабарництво та корисливу поведінку й зробити їх (а також рентоорієнтовану поведінку) непевною справою. Одним з основних механізмів цієї форми контролю є внесення елементів непе-редбачуваності в розвиток кар’єри (наприклад, завдяки ротації кадрів по всій організації). Цей метод часто застосовували для обмеження ко-рупції та впливу місцевих симпатій в традиційних бюрократичних сис-темах і досі широко використовують у багатонаціональних корпораціях.
Інші механізми в «системі випадковості» охоплюють випадковий вибір процесів (зокрема при формуванні колегій) та непередбачува-ність аудиторських схем, інспектування й авторизації (поєднання випа-дковості з наглядом). Хоча дехто вважає політичне середовище від при-роди схильним до інтенсивного застосування випадкових процесів — невизначеність у процесах вибору порядку денного, очевидно невизна-чені зміни громадської думки та несподіване розслідування темних заку-тків бюрократії засобами масової інформації й політиками — деякі елементи свідомої непередбачуваності часто застосовуються як механі-зми контролю над бюрократією, зокрема в поєднанні з іншими контро-льними процесами. У цьому разі ми також маємо проаналізувати масш-таби застосування таких засобів контролю в минулому й те, яку форму вони мають в обраних восьми країнах і трьох сферах державного управ-ління й державної політики, а також оцінити зміни, що відбувались у межах цієї форми контролю.
Нагляд — четвертий основний підхід до контролю над індивідами в державному секторі та органах влади, який зазвичай доповнює три по-передні. Нагляд передбачає аналіз і керування з того самого пункту «нагорі» або «поза межами» групи індивідів, що йому підлягають. Ра-ніше ми згадували про суди та законодавчі органи — два класичні ме-ханізми контролю за органами влади й державними службами в лібера-льно-демократичних країнах. Проте крім цих класичних механізмів іс-нує широкий спектр другорядних наглядових посад та інституцій: реві-зорів, фахівців з моніторингу, інспекторів або регуляторних органів, які певною мірою відокремлені від процесу лінійного управління та струк-тури ланцюжка інстанцій в організаціях виконавчої влади. Загалом, окрім двох класичних контрольних інстанцій, у теорії ліберально-демократичної держави можна визначити щонайменше сім різних видів наглядових інстанцій (їх представлено на рисунку 1.2).


Одним з видів відповідних інстанцій є міжнародні державні спосте-рігачі за діяльністю органів виконавчої влади, такі як Управління з пи-тань запобігання зловживанням і шахрайству в Європейському Союзі, Світова організація торгівлі та органи з моніторингу виконання зо-бов’язань, згідно з Договором про недопущення тортур та інших пору-шень прав людини. До другого виду належать агенти законодавчої вла-ди, як-от аудитори, або «сторожові пси», і навіть спеціальні прокурори. (Показовим прикладом останніх є Служба спеціального прокурора — надзвичайна служба, створена Конгресом США після відставки прези-дента Ніксона через Вотерґейтський скандал, покликана запобігати правопорушенням з боку президента. Ця служба стала відомою в між-народних масштабах через процес імпічменту президентові Білу Клін-тону, спричиненого розслідуванням справи Моніки Левінськи. За пре-зидентства Джорджа Буша-молодшого її було скасовано.) Третій вид складається з незалежних або напівнезалежних структур з опрацюван-ня скарг, а до четвертого належать службовці або органи, порівняно незалежні як від законодавчої, так і від звичайної виконавчої структури, як-от органи поліційного нагляду за державними призначеннями або незалежні антикорупційні комісії, створені подекуди у 1980-ті роки.
П’ятий вид становлять власні органи моніторингу та визначення стандартів у самій структурі виконавчої влади: від традиційних систем затвердження або авторизації силами центральних агенцій чи створе-них заради здійснення нагляду вищих рівнів виконавчої влади над ниж-чими рівнями до інспектування та проведення ревізій, як це передбаче-но в класичній традиції китайського імперського цензорату або францу-зьких генеральних інспекціях, створених при більшості міністерств для нагляду за роботами на низовому рівні. До шостого виду належать ор-гани з нагляду за організаціями державного та приватного секторів, як-от поширені нині структури з регулювання конфіденційності даних, охо-рони здоров’я та безпеки на робочому місці, забезпечення рівних мож-ливостей, а також особливі для окремих галузей регуляторні органи, які функціонують на ринках, де діють учасники як з державного, так і з приватного секторів. Імовірно, можна додати й сьомий вид у формі різ-них приватних або незалежних структур з нагляду за діяльністю органів виконавчої влади, таких як приватні аудиторські фірми, що здійснюють аудит державних органів, міжнародні агенції з визначення кредитного рейтингу й інші рейтингові організації на зразок «Freedom House» або «Transparency International» (Scott, 2002).
Як ми вже зазначали, чотирискладова структура, представлена на рисунку 1.1, дає змогу аналізувати засоби контролю в будь-який час у різних сферах політики та країнах, порівняно незалежно від інституцій і без огляду на припущення стосовно контролю, зумовлені якою-небудь однією державною традицією. Однак спосіб функціонування цих конт-рольних засобів може змінюватися залежно від державних традицій, тому в таблиці 1.1 показано деякі елементи цього розмаїття для п’яти з восьми найхарактерніших державних традицій, які ми розглядаємо в цій праці із зазначенням ілюстративних прикладів для кожного з випадків, і трьох рівнів кожної з чотирьох первинних форм контролю. Як показано в таблиці 1.1, політичні системи відрізняються одна від одної способом інтеграції нагляду за наданням державних послуг до традиційних форм контролю, а також за формою й рівнем, у яких інституціоналізовано інші види контролю.

Аналізуючи контроль над органами виконавчої влади в подібний спосіб, можна відзначити три моменти. Один з них вказує, що такий контроль дає змогу по-новому поглянути на досить спірне питання дер-жавних традицій. «Державна традиція» — термін, використаний у ро-боті Дайсона (Dyson, 1980) для позначення різних «традицій державної філософії», поєднаних з різноманітними стилями державного права. Цю фразу широко, хоча й зазвичай неточно, використовують у літературі з проблем порівняння політичних систем. Утім, ми можемо плідно порів-нювати державні традиції, які уособлюють різні підходи до контролю над органами виконавчої влади, переважно на інституційному рівні, в яких вони реалізовують взаємність, конкуренцію, випадковість і нагляд.
По-друге, й у зв’язку з попереднім, слід відзначити, що наші можливі висновки стосовно того, як різні державні традиції відбивають чотири форми контролю, можуть залежати від розглядуваного інституційного рівня (на значенні інституційного рівня наголошувало чимало авторів, насамперед Вівер і Рокмен (Weaver and Rockman, 1993)). Наприклад, якщо ми розглядаємо засоби контролю, які діють на загальносистемному рівні, як результат конституційної або квазіконституційної структури, то можемо дійти висновку, що структура виконавчої влади в США характе-ризується високим рівнем взаємності, тоді як у Великій Британії (при-наймні в її традиційній формі) — низьким. Річ у тім, що конституційна структура США з її численними учасниками з правом вето (Tsebelis, 2002) сприяє розвиткові взаємності з конституційними елементами в спосіб, який традиційно не застосовують у британській системі з її єди-ним учасником з правом вето. Однак якщо ми поглянемо на засоби взає-много контролю, що функціонують у межах виконавчої влади, то дійдемо протилежного висновку, оскільки традиційно орієнтована на Кабінет і «афінський клуб» культура (про яку зазвичай говорять, що вона сприяє високому взаємному впливові між різними учасниками в Білому Домі) різко контрастує з «урядом чужинців» (Heclo, 1977), як часто називають верхні рівні виконавчої влади у Вашинґтоні. А якщо ми спустимось на інший інституційний рівень, скажімо, на рівень окремих агенцій або полі-тичних систем, — система контролю може бути зовсім іншою, що ми далі й побачимо. Цей аналіз показує, що ми повинні діяти обережно сто-совно загальних характеристик державних традицій, оскільки не можемо вважати доведеним, ніби модель контролю, яка функціонує на одному інституційному рівні, повторюється на інших.
По-третє, державні традиції, в яких одну з чотирьох форм контролю оцінено на високому рівні, не обов’язково характеризуються такою ж високою оцінкою в інших формах. Справді, є вагомі ознаки компенса-ційних ефектів та поєднання контролю в усіх п’яти основних державних традиціях, проаналізованих у таблиці 1.1. Варто зазначити, що в дер-жавах з розвиненими «адміністративними» наглядовими системами на-гляд за урядом на законодавчому рівні може бути слабким, хоча ці ком-пенсаційні відносини не передбачають застосування судового нагляду в усіх випадках. Наприклад, у французькій державній традиції слабкий законодавчий нагляд за діяльністю виконавчої влади доповнюється ві-домим узвичаєним існуванням генеральних інспекцій, створених задля моніторингу розгалуженої адміністративної структури на місцевому рів-ні, в межах піднесення нагляду на початку ХІХ століття. Цю модель та-кож задіяно в Нідерландах, де відчувається спадщина наполеонівської держави, бліду копію якої ми бачимо й у деяких державних службах Ве-ликої Британії, впроваджених у наступному поколінні в 1830-х роках. Її функціональним еквівалентом у Німеччині є Рахункові палати, які та-кож походять з абсолютистської держави, але, починаючи з 1970-х ро-ків, набули дорадчого статусу при регіональних і федеральних органах законодавчої влади,– а це означає, що межу між судовими, законодав-чими та бюрократичними засобами контролю важко визначити, зате легко переступити.
Однак саме через ці причини використання нашої чотирьохелемен-тної аналітичної схеми може допомогти вийти за рамки загальних мір-кувань «державного традиціоналізму» і взятися до порівняльного ана-лізу. Подібно до цього застосування зазначеної схеми до комплексу різ-них держав і політичних сфер дає нам змогу дослідити поєднання й варі-ації чотирискладової структури.
3. Що може виявити порівняльний аналіз засобів
контролю над органами виконавчої влади
Застосовуючи аналітичну структуру, розглянуту в попередньому розділі, до засобів контролю над трьома сферами державного сектора у восьми різних країнах, ми прагнемо знайти відповідь на три запитання. Перше: повертаючись до проблем, що ми окреслили їх на початку ви-кладу матеріалу, якою мірою можна визначити загальні тенденції, хара-ктерні для розвинених країн у формах контролю над індивідами — на-давачами державних послуг? Чи можемо ми визначити справді наднаці-ональні тенденції, чи лише окремі стилі? Друге: що нового може додати порівняльне дослідження доктринальним дискусіям стосовно того, як слід контролювати державний сектор? Чи може воно дати нам змогу встановити масштаби й обмеження модних доктрин, таких як примусо-ве саморегулювання та збільшення управлінського простору в сфері надання державних послуг? Третє: яким саме було старе державне управління? Чи можна говорити про єдину «традиційну модель» надан-ня державних послуг, чи йдеться про щось різноманітніше?
(а) Сплески нагляду? Відокремлення наднаціональних
тенденцій від деяких форм контролю
Ми почали виклад з історії про інспектування в англійській школі, яка наголошує на посиленні нагляду за школами й учителями в 1990-ті роки. Кілька британських спостерігачів писало про очевидний сплеск нагляду в той час. Як уже згадувалося, Павер та О’Нейл відзначили розвиток гаданого «суспільства аудиту» з його ритуалами контролю за всіма сферами діяльності та підривом довіри до колись самокерованих професіоналів. Майкл Моран (Moran, 2003) стверджує, що тоді у Ве-ликій Британії спостерігали різкий перехід від «клубного управління» до формалізованого регулювання. Трохи раніше Патрик Данліві (Dun¬leavy, 1991) стверджував, що реформа державної служби у Великій Британії відбувалась із домінуванням «бюроподібних» стратегій вищих державних службовців, які мали за мету звільнитися від прямих управ-лінських обов’язків, прагнучи фрагментувати раніше монолітні бюрок-ратичні системи і створюючи «елітну поліцію» або наглядові підрозділи, наближені до підрозділів з надання державних послуг. У праці Кристо-фера Гуда та колег (Hood et al., 1999) наведено кілька прикладів подіб-них змін. Вони свідчать, що протягом останніх двох десятиліть форма-льні, наближені до виконавців, наглядові служби збільшились удвічі за обсягами використовуваних реальних ресурсів, тоді як державну служ-бу Сполученого Королівства було скорочено на понад 30 відсотків, а місцеве самоврядування — приблизно на 20 відсотків. Це спостере-ження нагадує відому кореляцію Норткота Паркінсона (Parkinson, 1961) між збільшенням чисельності клерків у британському Адмірал-тействі та зменшенням кількості бойових кораблів Королівських війсь-ково-морських сил. У часи, коли в розмовах про реформу державної служби зазвичай наголошують на піднесенні підприємницького духу та зростанні управлінської свободи, постійно збільшується (хоча й поділе-на, з бюрократичного погляду) армія наглядачів, поліція якості та полі-ція моралі, використовувані для моніторингу дедалі більшої кількості законів і процедурних настанов. Такі спостереження спонукають до дискусії про те, що «нове державне управління» в британському стилі не лише не заперечує «основаних на правилах, орієнтованих на про-цес» підходів до адміністрування (цей термін для реформи державного управління застосовано в праці Осборна та Габлера (Osborne and Gaebler, 1992)), а й фактично схиляється в бік основаного на правилах та орієнтованого на процес стилю виконавчого управління більше, ніж будь-коли раніше.
Чи є зазначені сплески нагляду звичайним відбиттям того, що часто називають британською адміністративною ідіосинкразією або ексепціо-налізмом, чи вони спостерігаються і в інших країнах? Ті «культурні» пояснення, які пов’язують утворення «суспільства аудиту» з імовірною загальною постматеріалістичною моделлю стирання різниці між фахів-цями з середнього класу в освіченіших і впливовіших суспільствах або посиленням недовіри до великих організацій у державному та приват-ному секторах, спонукають нас вважати, що піднесення нагляду за ви-конавчою владою — це загальна тенденція. Однак проти таких загаль-них тлумачень можна навести аргумент, що піднесення регулювання «на відстані простягнутої руки» над організаціями державного сектора у Великій Британії в 1980-ті та 1990-ті роки, зрештою, призвело до створення структур, притаманних державам, де бюрократія традиційно підлягає формальнішому наглядові (як у випадку французьких генера-льних інспекцій), або до заміщення їх ефективнішим формальним на-глядом за державними органами з боку судової та законодавчої влади (як у німецькій та американській традиціях). Отже, нам треба досліди-ти, наскільки винятковим або типовим був досвід Великої Британії сто-совно піднесення загального регулювання органів влади в епоху «ново-го державного управління» силами другорядних наглядових інстанцій, окрім двох зазначених вище класичних механізмів.
Однак навіть у самій Великій Британії таке піднесення нагляду, схоже, в різних частинах державного сектора було неоднаковим. Хоча вищій бюрократії не вдалось цілковито його уникнути, її міцні традиції взаємності, основані на оцінці групи посадовців того самого рівня, дали змогу обмежити розвиток формального нагляду порівняно з виконав-чими сегментами центральної державної структури та виконавчими агенціями на місцевому рівні, як-от школи, університети, заклади охо-рони здоров’я та соціального забезпечення, а сплеск нагляду меншою мірою зачепив поліційні та безпекові служби. Політична інтерпретація таких відмінностей полягає в тому, що запровадження посиленого на-гляду було пов’язане з упливом різних складників державного сектора, тоді як технічна інтерпретація передбачає, що така діяльність, як виста-вляння тестових балів учням шкіл, більшою мірою підлягає аудитові, ніж якість політичних консультацій у вищих ешелонах державної бюро-кратії. Імовірно, спрацювало поєднання політичних і технічних чинни-ків; але щоб дослідити такі зміни для різних країн, треба порівняти, що в них сталося з певними частинами державного сектора.
(b) Оцінювання доктрин контролю над урядом
у порівняльній перспективі
Якщо однією причиною цього дослідження є прагнення вивчити по-дібні риси та відмінності в засобах контролю над виконавчою владою в різних суспільствах, іншою причиною є те, що зазначений контроль ві-діграє провідну роль у сучасних доктринах ефективного управління. Од-нак згадані доктрини суперечать одна одній принаймні в трьох аспектах.
Першим з них є дебати стосовно того, наскільки ефективним може бути нагляд — у тому розумінні, як цей термін ужито в попередньому пункті — як спосіб контролю за державними послугами. Більшість описів способу контролю над органами виконавчої влади та державни-ми організаціями починається з повідомлення про формальні наглядові системи. Однак те, якою мірою ці системи забезпечують контроль у за-гальному аналітичному розумінні, окресленому вище, є спірним, а зрів-нювання контролю й нагляду часто може розглядатися як основна вада в дослідженні державної адміністрації й державного права. Серед тих, хто скептично ставиться до ефективності нагляду як засобу контролю, слід відзначити Джеймса К. Вілсона та Патрисію Рейчел (Wilson and Rachal, 1977), які ще близько тридцяти років тому дійшли висновку, що уряд ніколи не зможе регулювати сам себе настільки ж дієво, як він здатен регулювати бізнес. Іншим представником цього табору є Майкл Павер (Power, 1997), який вважає, що сплеск аудиту у Великій Брита-нії забезпечує лише хистке «підтвердження», водночас це потенційний чинник, що підриває дух професійного саморегулювання. З іншого бо-ку, є низка дослідників, які завзято оцінюють наявні сили формального нагляду та регулювання в державному секторі. Такими ентузіастами є, зокрема, представники Світового банку (World Bank, 1999), на думку яких формальні наглядові системи за державним сектором є одним із вирішальних чинників успіху реформи державної служби, що Світовий банк фінансував її протягом 1990-х років.
Ця дискусія пов’язана з іншою дискусією щодо здійсненності й ба-жаності «менеджеризму» в сфері реалізації державних послуг. Термін «менеджерський» використовують по-різному, часто з неточним зна-ченням риторичного зловживання. Але в цій книжці ми розуміємо його як умови, в яких керівники державних організацій мають пряму відпові-дальність і певний простір для ухвалення дискреційних рішень щодо забезпечуваних ними послуг. З погляду контролю, зробити державні послуги більш «менеджерськими» — означає послабити засоби конт-ролю за процесом і нагляд ex ante у формі авторизації та з відповідним підвищенням інтенсивності фактичного нагляду ex post, орієнтованого на результати. Багато хто (наприклад, Савой (Savoie, 1994)) розглядає запровадження контролю ex post в обмін на свободу вибору як ключову тему «менеджеризму».
Тож, як далеко зайшла така трансформація в умовах контролю й наскільки вона є масштабною? Якою мірою зменшення обсягу одних процесових правил (хоча б стосовно найму на роботу, оплати праці, си-стеми рангів, контрактів, фінансових вимог) означає збільшення обсягу інших процесових правил (з таких питань, як конфлікт інтересів, про-зорість звітування, дискримінація, фаворитизм чи грубість або інших потенційних менеджерських не зовсім дозволених заходів)? Відповідь на запитання: «Якою мірою спроби запровадження більш «менеджерсь-ких» підходів до надання державних послуг передбачають скорочення деяких видів засобів контролю та правил і збільшення інших, або чи продукують вони незумисно модель «подвійного удару», в межах якої нові процесові правила та наглядачі починають діяти без істотного ско-рочення попередніх?» — має ґрунтовне значення для теорії сучасного державного управління. Деякі науковці, зокрема Лайт (Light, 1993: 17) та Гуд із колегами (Hood et al., 1999), вважають, що модель «подвійно-го удару» є чимось значущішим, аніж просто теоретичною можливістю.
Вади або патології регулювання підприємництва обговорюють дав-но (наприклад, Sunstein, 1990 та Grabosky, 1995). Серед них найчасті-ше відзначають регуляторне поглинання та пристосування, інформа-ційні викривлення між регуляторним органом і регульованими структу-рами та бюрократичні стилі поведінки, що спонукають регуляторні ор-гани зосередитись на тих завданнях, які можна виконати, й на тих спра-вах, у яких можна перемогти, при цьому часто вражаючи периферійні «м’які цілі», за рахунок балансу або справжніх цілей. Гадана неспро-можність регуляторних органів збалансувати соціальні вигоди розши-рення регуляторних вимог з додатковими витратами на дотримання їх, які змушені нести регульовані структури внаслідок згаданого розши-рення, стала також причиною гострих дебатів і критики в контексті ре-гулювання підприємництва. Зрештою, всі ці проблеми добре знайомі дослідникам і стосуються нагляду за виконавчою владою такою ж мі-рою, як і регулювання бізнесу (James, 2000). Однак подібність їх у сфе-рі нагляду за державним сектором мало розглядають; те саме стосуєть-ся трьох ключових форм контролю, про які йшлося в попередньому пункті,– взаємності, випадковості та конкуренції.
Ми також не надто багато знаємо про умови, за яких формальний і зовнішній нагляд може бути пов’язаним із внутрішніми й обов’язково властивими засобами контролю в організації. Деякі провідні теоретики регулювання, зокрема Айрес та Брейтвейт (Ayres and Braithwaite, 1992), віддають перевагу стратегії «примусового саморегулювання» організаційної поведінки. Але застосування такого типу зв’язку з дер-жавним сектором може виявитись проблематичнішим, ніж припуска-ють Айрес та Брейтвейт, оскільки «примусове саморегулювання« ви-магає наявності кількох досить жорстких умов. Воно передбачає існу-вання культури, яка позитивно сприймає наявність у бюрократії істот-ного ступеня свободи (за даними Лайта (Light, 1993), у феде¬ральному уряді США цієї умови немає). Воно також передбачає існу¬вання куль-тури, готової погодитись з істотним ступенем свободи ква¬зінезалежних регуляторних органів щодо використання своїх повно¬важень у сфері примусу (цю умову в минулому рідко виконували стосовно будь-якого з видів регулювання в Європі). «Примусове са¬мо¬ре¬гулювання« передба-чає культуру, в якій загрози «великого батога» на вершині ланцюжка примусу є реальними, оскільки політичне лобі¬ювання не може зупинити виконання санкцій у цьому пункті. У попередніх дослідженнях з про-блем регулювання в державному та приватному секторах Великої Бри-танії ми з колегами з’ясували, що всіх згаданих вище ключових умов у цій країні немає (Hood et al., 1999; Hall, Scott and Hood, 2000), але нам бракує чітких порівняльних даних для різних країн щодо цього питання.
Наше дослідження не спроможне вирішити всі ці доктринальні пи-тання, але воно може допомогти встановити: наскільки поширеним є явище сплеску нагляду в різних країнах, а також менеджерські підходи до контролю? які «патології» чи вади є в чотирьох ключових формах контролю, що ми розглянули їх раніше? якою мірою гібридні моделі, на зразок вимушеного саморегулювання, можливі й дієві.



Купити книгу у видавництві "К. І. С."
Комментарии
Анонимно
Войти под своим именем


Ник:
Текст сообщения:
Введите код:  

Загрузка...
Поиск:
добавить сайт | реклама на портале | контекстная реклама | контакты Copyright © 1998-2020 <META> Все права защищены